Mažareikšmiai pažeidimai nėra tai, už ką verslininkas, ūkininkas ar kitas ūkinę veiklą vykdantis asmuo yra baustinas. Tokių neesminių pažeidimų tyrimas nėra ir negali būti priežiūros institucijos veiklos prioritetas. Įstatyme taip pat įtvirtintos minimalios procesinės garantijos ūkio subjektams poveikio priemonių taikymo procese.
Privalo užtikrinti galimybę tinkamai gintis
Lietuvoje veikia apie 60 priežiūros tarnybų bei kelios dešimtys regioninių priežiūros institucijų, kurios stebi, renka informaciją, prižiūri, kontroliuoja, kaip įmonės ir privatūs asmenys vykdo ūkinę veiklą. Šios tarnybos gali konsultuoti, informuoti, priminti dėl vykdytinų prievolių, įspėti, įpareigoti atlikti tam tikrus veiksmus, stabdyti, riboti veiklą, naikinti licenciją ar leidimą, skirti baudą ir kt. Tačiau ne visos priežiūros tarnybos tinkamai informuoja įmonę, verslininką apie jo atžvilgiu pradėtą tyrimą, nesuteikia pakankamai laiko susipažinti su atliekamo tyrimo, patikrinimo medžiaga, nesudaro galimybės pateikti paaiškinimus ir atsikirtimus iki galutinio sprendimo priėmimo. Tokių garantijų nebuvo kai kuriuose specialiuosiuose įstatymuose.
Konstitucinis teismas ir Vyriausiasis administracinis teismas dar 2005 m. yra pasisakę, kad jeigu tam tikros įstatymų nustatytos sankcijos (pvz. baudos) savo dydžiu, griežtumu prilygsta kriminalinėms bausmėms, nesvarbu, kokiai teisinės atsakomybės rūšiai (administracinei, drausminei ar kitai) šios sankcijos priskiriamos ir kaip vadinamos įstatymuose, atsakomybėn traukiamam asmeniui turi būti suteikiamos iš esmės tokios pat teisės, kaip ir kaltinamajam baudžiamojoje byloje.
Todėl Viešojo administravimo įstatymas, kuris taikomas visoms priežiūros tarnyboms (Įstatyme
yra tam tikrų nedidelių išimčių dėl konkurencijos, finansų
rinkų, mokesčių ir muitinės, energetikos sektorių), papildytas nauju 36(8) straipsniu, kuriame nustatyta, kad ūkio subjektui turi būti pranešta apie galimą pažeidimą, turi būti aiškiai, nedviprasmiškai suformuluota galimo pažeidimo esmė, įvardytas galbūt pažeisto įstatymo ar kito teisės akto straipsnis, dalis, punktas ir nurodyta, kokiais įrodymais tai grindžiama. Ūkio subjektas turi teisę galimo pažeidimo nagrinėjimo metu susipažinti su surinkta medžiaga, pateikti įrodymus, duoti paaiškinimus raštu ar žodžiu, teikti prašymus. Priežiūros institucijos sprendimas gali būti grindžiamas tik tais įrodymais, kurie buvo ištirti bylos nagrinėjimo metu ir su kuriais turėjo galimybę susipažinti ūkio subjektas.
Visuotinai įtvirtinta platesnė teismo diskrecijos teisė, kuri iki šiol buvo numatyta tik pavieniuose įstatymuose: ginčui dėl sankcijos skyrimo persikėlus į teismą, teismas, įvertinęs aplinkybes, turi teisę skirti švelnesnę poveikio priemonę, negu numatyta įstatyme, arba jos neskirti.
Taigi, nuo šių metų verslas turi daugiau įstatyminių garantijų ginčuose su priežiūros tarnybomis.
Verslo priežiūra – tai ne (tik) patikrinimai ir sankcijos
Kita svarbi naujovė Viešojo administravimo įstatyme yra paties verslo priežiūros apibrėžimo patikslinimas bei įstatymo papildymas nauju – rizikos vertinimo – principu.
Galima stebėti palaipsnę priežiūros apibrėžimo evoliuciją. 2009 m. įstatyme verslo priežiūra buvo apibrėžta kaip veikla, skirta kontroliuoti, ar verslo subjektai laikosi teisės aktuose nustatytų reikalavimų, ar tinkamai tuos reikalavimus vykdo, ir įgyvendinti priemones, mažinančias galimų pažeidimų skaičių. Tai iš esmės atspindėjo tuometį supratimą, kad priežiūros institucijos tikrina, fiksuoja pažeidimus, baudžia. Pačiose priežiūros institucijose buvo gajus požiūris: kuo daugiau pažeidimų radome, tuo geriau dirbame. Apie saugumą, riziką ir žalą apibrėžime nei užuominos.
2010 m. liepą priežiūros apibrėžime atsiranda nuostata apie verslo konsultavimą ir kitas prevencines priemones, kurios verslui padėtų laikytis įstatymų reikalavimų. Priežiūros tarnybos, vadovaudamosi šiuo įstatymu, kitomis į rezultatus orientuoto viešojo valdymo iniciatyvomis, tarptautine praktika, ir pačios ėmėsi vidinių pertvarkų, siekdamos dirbti viena vertus efektyviau, o kita vertus – labiau verslui draugišku būdu.
Rizikos vertinimu grįstas požiūris, reiškiantis, kad priežiūros veiksmai yra nukreipiami prižiūrėti didžiausią riziką, pavojų, žalą keliančias veiklas, kontroliuoti nuolatinius ir piktybinius pažeidėjus, nėra naujas ar nežinomas priežiūros institucijų vadovams, tačiau kartais yra „neatrasta žemė“ inspektoriams regionuose, priežiūros institucijų teisininkams, skundais piktnaudžiauti linkusiai visuomenės daliai, o iš dalies ir teismams.
Inspektorius šalies regione neretai mano gerai atliekantis savo pareigas, jei „tiesiog tikrina“. Pozityvistiškai teisę suprantantis institucijos teisininkas laikosi nuostatos, kad „turi būti užkardytas kiekvienas pažeidimas, visų pažeidimų tyrimas vienodai svarbus“. Skundą priežiūros tarnybai parašęs asmuo reikalauja, kad jo klausimas būtų sprendžiamas prioritetine tvarka, nesvarbu, kokio dydžio yra patirta žala. Teismai bevelyja likti saugioje įstatymo raidės taikymo ir interpretavimo teritorijoje.
Ekonominio racionalumo reikalavimas, ekonominio augimo siekis bei rizikų vertinimas, reiškiantys viena vertus tai, kad ribotus institucijos žmonių, lėšų ir laiko resursus reikia skirti tam, kas svarbiausia, o kita vertus, tai, kad prižiūrintieji turi rūpintis prižiūrimaisiais – kad šie sugebėtų sėkmingai vykdyti savo pasirinktas ekonomines veiklas, kad nebūtų patikrinimais sužlugdyti, o priešingai – paskatinti veikti tinkamai, yra pernelyg sudėtinga mintinė konstrukcija. Ji ne vienam atrodo mažai susijusi su kasdieniu valstybės tarnautojo darbu bei su įstatymų laikymusi, dar skambiai įvardijamu teisės viršenybės principo užtikrinimu.
Todėl į tai kreipiantys Viešojo administravimo įstatymo pakeitimai laikytini svarbiais. Priežiūros apibrėžime siekis mažinti pažeidimų skaičių pakeistas siekiu užkirsti kelią žalai teisės normų saugomoms vertybėms atsirasti. Nėra tinkama siekti „mažinti galimų pažeidimų skaičių“, nes pagrindinis kriterijus turi būti ne nustatytų pažeidimų ar nubaustų verslininkų skaičius, o pakankama asmenų, visuomenės, aplinkos apsauga, didesnis viešojo saugumo lygis, mažesnė patirta žala. Įstatyme atsiranda visiškai naujas rizikos vertinimo principas, kuris nurodo, kad priežiūros veiksmus pirmiausia būtina nukreipti didžiausios rizikos atvejams šalinti.
Šie įstatymo pakeitimai reiškia, kad inspektorius ar jam užduotį formuluojantis kitas priežiūros tarnybos pareigūnas nebegali „tiesiog tikrinti“. Tikrinti, o juo labiau taikyti poveikio priemones, galima tik motyvuotai (žr. įstatymo 8 str.), tik įvertinus žalos tikimybę bei apimtis (žr. įstatymo 36(1), 36(2), 36(8) str.).
Galima pastebėti, kad situacija, kai ekonominio racionalumo reikalavimą prireikia įtvirtinti viešąjį sektorių reguliuojančiame įstatyme, nėra tik Lietuvos realija. Pavyzdžiui, Didžiosios Britanijos Parlamentas 2014 m. pavasarį papildė Dereguliavimo aktą vadinamąja „prievole užtikrinti augimą“ (angl. growth duty), kuri reiškia, kad priežiūros tarnyba ar reguliatorius atlikdami savo funkcijas privalo turėti omenyje siekį užtikrinti ekonominį augimą (angl. „must, in the exercise of the function, have regard to the desirability of promoting economic growth”).
Viešojo administravimo įstatymas taip pat papildytas nuostata, kad inspektoriui nustačius mažareikšmį teisės aktų reikalavimų pažeidimą, verslininkui gali būti paskirta žodinė pastaba ir tyrimas nutraukiamas, jei pažeidimą galima iškart ištaisyti arba inspektorius pateikia rašytinį nurodymą pašalinti pažeidimą, nustatydamas protingą terminą, jei pažeidimui ištaisyti reikia laiko. Mažareikšmiu pažeidimu laikomas toks, kuriuo padaryta žala yra labai nedidelė.
Dažnas pastebėtų, kad aukščiau aptartos nuostatos yra ir taip akivaizdžios, tai yra „sveiko proto“ išraiška, ir kad būtent taip ir elgiasi dauguma priežiūros tarnybų. Tačiau nesant tokio požiūrio „legalizavimo“ įstatyme, praktikoje vis dar kildavo nesusipratimų – kaip tarnybai reaguoti į mažareikšmius skundus, kaip verslininkui gintis nuo formaliai įgaliojimus turinčio, tačiau jais piktnaudžiaujančio inspektoriaus.
Taigi, aptartais įstatymo pakeitimais verslui suteikta papildomų garantijų, o priežiūros tarnyboms sudarytos sąlygos savo ribotus išteklius naudoti efektyviau. Reikia tikėtis, kad rizikos vertinimu ir ekonominiu racionalumu grįstas požiūris palaipsniui taps suprantamas ir visuomenei bei teismams.