– Kas yra ESTT, kodėl jis buvo įkurtas ir kokios buvo jo funkcijos?
– ESTT yra viena iš Europos Sąjungos institucijų, kuri buvo sukurta ir veikia nuo pat Europos bendrijų įsteigimo pradžios. Jis buvo įsteigtas kaip Europos anglių ir plieno bendrijos (EAPB) Teisingumo Teismas kartu su kitomis trimis politinėmis EAPB institucijomis: Vyriausiąja valdyba (Europos Komisijos pirmtake), Bendrąja asamblėja ir Specialiąja ministrų taryba. ESTT ką tik atšventė savo veiklos 70-metį: 1952 m. gruodžio 4 d. įvyko pirmasis iškilmingas posėdis, kuriame prisiekė pirmieji šio teismo teisėjai ir generaliniai advokatai. 1958 m. jis tapo visų trijų Europos bendrijų (EAPB, Europos ekonominės bendrijos ir Europos atominės energetikos bendrijos (Euratomo) Teisingumo Teismu, o 2009 m. buvo pavadintas Europos Sąjungos Teisingumo Teismu.
Nors, žvelgiant iš šių dienų perspektyvos, Europos Sąjungą, kokia ji yra, būtų sunku įsivaizduoti be Teisingumo Teismo, steigiant Europos bendrijas jo atsiradimas tikrai nebuvo savaime suprantamas dalykas. Pats Europos bendrijų įkūrimas buvo ir išlieka precedento neturintis valstybių ir jų piliečių integracijos pavyzdys, kadangi vienas iš pamatinių jų bruožų – viršnacionalinių institucijų, kurios būtų santykinai nepriklausomos nuo valstybių narių, sukūrimas. Tai būtų galima pavadinti eksperimentu, kuriuo, turint galvoje precedento neturinčius du pasaulinius karus, siekiama sukurti visiškai naują bendradarbiavimo modelį tarp valstybių. Tokio bendradarbiavimo tikslas – karinių konfliktų tarp Europos valstybių išgyvendinimas ir taikos užtikrinimas.
EAPB plačiausios viešosios valdžios galios (įskaitant teisę priimti privalomus teisės aktus, skirtus ir valstybėms narėms, ir privatiems subjektams) buvo patikėtos Vyriausiajai valdybai, todėl natūraliai kilo klausimas, kas prižiūrės jo priimamų sprendimų teisėtumą. Sprendžiant šį klausimą buvo aptariamos įvairios idėjos. Vienas iš svarstytų variantų – ieškinių nagrinėjimą pirmojoje instancijoje patikėti pačiai Vyriausiajai valdybai, o jos sprendimus būtų buvę galima skųsti nenuolatiniam arbitražo teismui. Kitas variantas – teisę nagrinėti ieškinius suteikti Tarptautiniam Teisingumo Teismui. Pavyzdžiui, Žanas Monė (Jean Monnet), vienas Europos bendrijų architektų ir pirmasis Vyriausiosios valdybos pirmininkas, nenorėjo pernelyg didelės Vyriausiosios valdybos kontrolės, galėjusios pakenkti jos trapiam nepriklausomumui, todėl jam teisminė kontrolė buvo tik priimtinesnė alternatyva nepageidautinai valstybių vyriausybių kontrolės rizikai. Tačiau Walteris Halšteinas (Walter Hallstein), pirmasis Europos Komisijos pirmininkas, Morisas Lagranžas (Maurice Lagrange), tapęs Teisingumo Teismo generaliniu advokatu, ir kai kurie kiti bendrijų kūrimo procese dalyvavę asmenys palaikė nuolatinio viršnacionalinio teismo sukūrimą. Galiausiai pastaroji idėja nugalėjo ir 1950 m. rugpjūtį priimtame memorandume dėl EAPB institucijų buvo įtvirtinta, kad ji turės vieną teisminę instituciją – Teisingumo Teismą.
Nors vidinės sąrangos požiūriu ESTT per 70 metų reikšmingai pasikeitė, jo pamatinė misija išliko ta pati – užtikrinti teisės viršenybės principo veiksmingumą ES ir valstybėse narėse. Šiame kontekste pabrėžtina, kad integracijos procesas paremtas teise, o ES teisė ir tinkamas jos veiksmingumo užtikrinimas nepaprastai svarbūs turint omenyje tai, kad pati ES iš esmės neturi „savo“ prievartos mechanizmo (pvz., policijos, antstolių), t. y. ji paremta idėja, kad valstybės narės ir ES institucijos gerbs ir veiksmingai įgyvendins ES teisę.
ESTT teisinės bendrijos idėją konsolidavo žymiajame 1986 m. Les Verts sprendime, kuriame pabrėžė, jog Europos ekonominė bendrija yra teisinė bendrija, nes nei jos valstybės, nei jos institucijos negali išvengti patikrinimo, ar jų priimti teisės aktai atitinka pagrindinę konstitucinę chartiją – Sutartį. Paradoksalu, bet kartu ir simboliška, kad, praėjus 70 metų nuo pirmojo ESTT posėdžio, Rusijos agresija prieš Ukrainą bei sisteminės teismų nepriklausomumo problemos kai kuriose ES valstybėse rodo, jog taikos ir teisės viršenybės Europoje užtikrinimas išlieka kaip niekada aktualus.
– Kokiais bendrais bruožais apibūdintumėte šiandienį ESTT kaip instituciją: jo dydį, sudėtį, veiklą?
– Šiuo metu ESTT apima du teismus – Teisingumo Teismą ir Bendrąjį Teismą (pastarasis įsteigtas 1989 m. kaip Pirmosios instancijos teismas), kuriuos bendrai sudaro 92 nariai: 27 Teisingumo Teismo teisėjai (po vieną iš kiekvienos ES valstybės) ir 11 generalinių advokatų, 54 Bendrojo teismo teisėjai (po du iš kiekvienos ES valstybės) ir po vieną abiejų Teismų kanclerį.
ESTT yra didelė, dinamiška ir atvira institucija, o jame dirbantys teisėjai ir generaliniai advokatai yra tik ledkalnio viršūnė. Šiuo metu Teisme dirba virš 2200 darbuotojų. Nemažą dalį jų sudaro teisininkai-lingvistai, kurie užtikrina ESTT darbą visomis 24 oficialiomis kalbomis. Kiekvienas teisėjas ir generalinis advokatas turi savo teisininkų komandą. Teisme yra moderni biblioteka, Tyrimų ir dokumentacijos departamentas, kanclerių tarnybos. Visos šios daugiatautės, daugiakalbės komandos koordinuota ir kokybiška veikla yra esminė tinkamam Teismo funkcionavimui. Be to, ESTT ne tik nagrinėja bylas, jis nuolat keičiasi patirtimi ir palaiko glaudžius ryšius su ES valstybių nacionaliniais teismais, tarptautiniais teismais, ypač su Europos Žmogaus Teisių Teismu, kai kurių trečiųjų valstybių teismais. Siekdamas užtikrinti kuo didesnę ES teisės sklaidą, geresnį jos suvokimą, ESTT nuolat priima studentų grupes, organizuoja akademinės bendruomenės vizitus.
Kalbant apie ESTT veiklą, pagrindinės teisinės gynybos priemonės išliko santykinai panašios nuo pat EAPB įkūrimo dienos. Šiuo metu didžioji dalis Teisingumo Teismo nagrinėjamų bylų susijusios su nacionalinių teismų prašymais priimti prejudicinį sprendimą. Tokie prašymai gali, o kai kuriais atvejais ir privalo būti teikiami dėl ES teisės aiškinimo arba ES antrinės teisės aktų teisėtumo nacionalinių teismų nagrinėjamose bylose, kuriose reikia taikyti ES teisę. Reikėtų akcentuoti, kad priimdamas prejudicinį sprendimą Teismas ginčo iš esmės nesprendžia, o pateikia abstraktų ES teisės aiškinimą arba pripažįsta ES antrinės teisės aktą negaliojančiu. ESTT priimti prejudiciniai sprendimai yra privalomi nacionaliniams teismams, jie saisto ne tik prašymą pateikusį, bet ir kitus nacionalinius teismus (iš čia kilęs ir procedūros pavadinimas). Taip susiklostė, kad būtent šios procedūros pagrindu vykstantis nacionalinių teismų ir ESTT dialogas leido pastarajam fundamentaliai transformuoti Europos bendrijų teisinės sistemos prigimtį ir užtikrinti jos veiksmingumą.
Svarbu paminėti ir išskirti, kad bylininkai gali teikti ieškinius ir tiesiogiai, netarpininkaujant nacionaliniams teismams. Tokiais ieškiniais siekiama panaikinti tam tikrus ES institucijos, įstaigos ar organo priimtus teisės aktus. Šiuo metu, priklausomai nuo atsakovo ir ginčijamo akto pobūdžio, juos nagrinėja Teisingumo Teismas arba Bendrasis Teismas.
Žvelgiant apibendrintai galima teigti, kad funkciniu požiūriu ESTT turi ir administracinio, ir aukščiausiojo, ir konstitucinio teismo bruožų. Vis dėlto yra reikšmingų skirtumų, kurie nulemti specifinės ES ir jos teisės sistemos prigimties. Jei Teisingumo Teismą lyginsime su JAV Aukščiausiuoju Teismu, pamatysime, kad ESTT neturi galios peržiūrėti ES valstybių teismų sprendimų, kuriais taikoma ES teisė, teisėtumo. Jo galimybės atsirinkti nagrinėjamas bylas yra ribotos. Nors prieš kelerius metus buvo įtvirtinta apeliacinio skundo dėl Bendrojo Teismo priimto sprendimo išankstinio priėmimo procedūra, ji taikoma tik tam tikros kategorijos byloms. Iš dalies taip yra todėl, kad ES ir nacionalinės teisės sistemos nėra visiškai homogeniškos, pati šių sistemų sąveika iš esmės yra pliuralistinė, o ESTT savo funkcijas atlieka tik ES teisės veikimo srityje. Atitinkamai, pavyzdžiui, ES pagrindinių teisių chartija (Chartija) ES valstybėms taikoma tik tuomet, kai jos įgyvendina ES teisę. Be to, jei ES antrinė teisė nėra atitinkamo klausimo suderinusi išsamiai, Chartija įtvirtina tik minimalų apsaugos standartą, t. y. ES valstybės gali taikyti aukštesnį teisių apsaugos lygį.
– Žvelgiant į nueitą 70 metų kelią ir vertinant, ką ESTT nuveikė, kaip būtų galima apibendrinti jo praktikos indėlį į ES integracijos procesą?
– Žvelgiant retrospektyviai, ESTT praktikos poveikis ES integracijos procesui, jo krypčiai yra milžiniškas. Pirmasis ir pamatinis aspektas yra tas, kad savo praktika ESTT Europos bendrijas laipsniškai transformavo iš tarptautinių organizacijų į ES piliečių sąjungą, o ES teisę – į sui generis, kitaip tariant, savitą, tam tikrą, konstitucinės teisės sistemą. Visų pirma, įsteigus Europos bendrijas, pirminiame jų gyvavimo etape, santykinai imant iki Mastrichto sutarties, ESTT neišvengiamai teko išplėtoti pamatinius ES teisės sistemos principus. Jei reikėtų įvardyti vienintelį svarbiausią per pastaruosius 70 metų priimtą Teismo sprendimą, juo, mano manymu, neabejotinai būtų 1963 m. priimtas sprendimas Van Gend en Loos byloje. Būtent juo ESTT įtvirtino ES teisės, kaip autonominės teisės sistemos, idėją ir tiesioginio veikimo principą, t. y. principą, kad ES teisė tiesiogiai, netarpininkaujant ES valstybei, gali privačiam subjektui sukurti tam tikras subjektines teises, kurias privalo ginti nacionaliniai teismai. Toks sprendimas turi teigiamų pasekmių ilgoje perspektyvoje. Akademinė bendruomenė vieningai sutaria, kad šiuo sprendimu ESTT, vaizdžiai tariant, nušovė bent du zuikius.
Viena vertus, privatūs subjektai tapo pagrindiniais ES teisės subjektais, jie tapo suinteresuoti ES teisės veiksmingumu ir atitinkamai paties integracijos proceso sėkme. Kita vertus, įdėdamas ES teisę į nacionalinių teismų „lūpas“, ESTT jai suteikė nacionalinės teisės „dantis“, t. y. nacionalinio teismo sprendimo dalimi tapusi ES teisė, jei būtina, užtikrinama nacionalinėmis prievartos priemonėmis. Empiriniai tyrimai rodo, kad būtent po šio sprendimo reikšmingai padaugėjo nacionalinių teismų prašymų priimti prejudicinį sprendimą, tai savo ruožtu sukūrė naują impulsą formuoti tolesnę praktiką. Taigi Van Gend en Loos sprendimas yra nepaprastai svarbus ir ES teisės veiksmingumo, ir pačios ES prigimties požiūriu. Vėlesnė ESTT praktika, konkrečiai, ES teisės viršenybės principas, netiesioginio veikimo principas, žalos, privatiems subjektams padarytos valstybės narės ES teisės pažeidimais, atlyginimo principas iš esmės yra logiška pirmiau minėto sprendimo tąsa.
Svarbu ir tai, kad minėta praktika buvo plėtojama lygiagrečiai priimant sprendimus, prisidedančius prie bendrosios rinkos (vėliau pavadintos vidaus rinka) formavimo. Pamatinėms ekonominėms laisvėms: laisvam prekių, paslaugų, darbuotojų judėjimui, įsteigimo laisvei, vėliau – laisvo kapitalo judėjimui, pripažinęs tiesioginį veikimą, įtvirtinęs abipusio pripažinimo principą, plačiai aiškindamas lygiaverčio poveikio priemonių sąvoką ESTT taisė politinės stagnacijos, kurią nulėmė 1966 m. Liuksemburgo kompromisas, sukeltus neigiamus padarinius. Vėliau ši praktika davė impulsą 1986 m. ES valstybėms priimti Suvestinį Europos aktą ir jame nustatyti paprastesnes procedūras priimti antrinės teisės aktus, leidžiančius sukurti tikrą vidaus rinką. Be to, pirmiau minėtų pagrindinių ekonominių laisvių, kaip asmens subjektinių teisių, suvokimas neabejotinai ir logiškai atvedė prie ES pilietybės, kurią Teisingumo Teismas Grzelczyk sprendime pavadino valstybių narių piliečių esminiu statusu, įtvirtinimo ES pirminėje teisėje.
Iš tikrųjų yra daug pavyzdžių, kai ESTT jurisprudencija sukurdavo postūmį vėlesniems ES valstybių ir ES politinių institucijų veiksmams, plėtojantiems ES ir jos teisės sistemą. Pavyzdžiui, ESTT dar iki Mastrichto sutarties, kurioje pirmą kartą buvo lakoniškai nurodyta, jog ES gerbia pagrindines teises, priėmimo buvo suformavęs nuoseklią pagrindinių teisių apsaugos doktriną. Tiesa, ne be reikšmingo nacionalinių teismų indėlio. Vėliau šios praktikos plėtojimas suteikė impulsą priimti ES pagrindinių teisių chartiją ir ją paversti ES pirminės teisės dalimi. Analogiškai pirmąsias pagarbos nacionaliniam savitumui principo užuomazgas rasime dar iki Mastrichto sutarties įsigaliojimo plėtotoje ESTT praktikoje, kuri atspindėta 2009 m. Lisabonos sutartyje. 2000 m. Courage sprendimu pripažintą ir vėliau išplėtotą žalos, sukeltos ES konkurencijos teisės pažeidimais, atlyginimo principą ES įstatymų leidėjas detalizavo 2014 m. vadinamąja Žalos atlyginimo direktyva.
Žinoma, reikia pabrėžti, kad ESTT poveikis ES teisės sistemos plėtrai nėra izoliuotas nuo ES ir nacionaliniu lygmeniu vykstančių politinių procesų. Viena vertus, ESTT, kaip ir bet kuris kitas teismas, neturi savo konkrečios darbotvarkės ir iš esmės negali jos rinktis. Jis turi išnagrinėti tas bylas, kurias inicijuoja nacionaliniai teismai ar bylininkai tiesiogiai. Šiuo atveju būtent nacionaliniai teismai, susidūrę su konkrečiomis teisinėmis problemomis, teikia klausimus Teisingumo Teismui ir pastarasis jų pagrindu formuoja savo praktiką. Kita vertus, teisminės praktikos plėtra ir politinio gyvenimo realijos papildo viena kitą. Vienas iš pavyzdžių – pastaruoju metu Teisingumo Teismo, susidūrusio su sisteminiais iššūkiais teisės viršenybės principui ir teismų nepriklausomumui kai kuriose ES valstybėse, dinamiškai plėtojama praktika šioje srityje. Savo ruožtu ES įstatymų leidėjas priėmė vadinamąjį Sąlyginumo reglamentą, kuriame ES biudžeto išmokų mokėjimą ES valstybėms susiejo su pagarba teisės viršenybės principui. Lenkijai ir Vengrijai užginčijus šio reglamento teisėtumą, Teisingumo Teismas Plenarinės sesijos (t. y. visų teisėjų) sudėtimi turėjo galimybę pasisakyti ir dėl ES turimos kompetencijos šioje srityje, ir dėl ES tapatumo iš esmės, taip pat teisės viršenybės principo sąsajų su kitais pamatiniais principais. Apibendrintai galima teigti, kad ESTT formuojama praktika siekiama ES teisę padaryti maksimaliai veiksmingą, tuo įgyvendinant Steigiamosiose sutartyse užprogramuotus tikslus. Šiuo požiūriu proaktyvi Teismo laikysena yra visiškai natūrali ir suprantama.
– Neabejotinai per šiuos metus smarkiai išsiplėtė ES reguliuojamos teisinės sritys, dėl to ir ESTT nagrinėjamos bylos tapo sudėtingesnės. Kokie šių dienų pasauliui aktualūs klausimai pasiekia ESTT?
– Tikrai taip, per praėjusius 70 metų ES valstybės nepaprastai išplėtė ES kompetenciją, ji įgijo galią reguliuoti teisinius santykius itin įvairiose srityse. Dalis jų nepaprastai jautrios, pavyzdžiui, įvairūs aplinkosaugos, baudžiamosios teisės, prieglobsčio, asmens duomenų teisinės apsaugos klausimai. Tai daro didelę įtaką ESTT darbo krūviui ir nagrinėjamų bylų tematikai. 2021 m. Teisingumo Teismas ir Bendrasis Teismas išnagrinėjo 1723 bylas. Kad įsivaizduotume nagrinėjamų temų spektrą, galima paminėti kelis atsitiktinai atrinktus pavyzdžius: ar priimančiosios ES valstybės institucijos privalo įvertinti pareiškėjo profesinį pasirengimą ir taikyti kompensacines priemones tam, kad būtų pripažinta profesinė kvalifikacija tokioje situacijoje, kai asmuo galimai yra įvykdęs vaistininko profesinei kvalifikacijai įgyti reikalingus reikalavimus ne vienoje, o keliose ES valstybėse? Ar iš kitos ES valstybės atvykęs studijuoti studentas turi teisę į ne įnašų pagrindu paremtą minimalaus pragyvenimo pašalpą, mokamą priimančiosios ES valstybės piliečiams? Ar Paryžius gali reglamentuoti Airbnb paslaugų teikimą? Ar elektroninės prekybos platformos administratoriaus veiksmai, kuriais jis apriboja šią platformą naudojančių įmonių galimybę taikyti nuolaidas parduodamiems produktams, traktuotini kaip draudžiamas įmonių kartelinis susitarimas? Ar Morbier sūrio gamintojas turi teisę į saugomą kilmės nuorodą ir kokiais atvejais gali ją ginti? Ar ES valstybės gali teikti valstybės pagalbą atominei energetikai? Ar ES teisėje egzistuoja energetinio solidarumo principas ir kokias pasekmes jis sukelia? Ar ES teisė leidžia valstybėms bendrai ir nediferencijuotai saugoti srauto ir vietos nustatymo duomenis, perduotus elektroninių ryšių tinklais? Ar ES Taryba turi teisę priimti teisės aktą, kuriuo uždraudžiamas ūkio subjekto, priklausančio trečiosios valstybės kontroliuojamai ir finansuojamai asociacijai, televizijos programų transliavimas? Ar ES teisė reikalauja taikyti suėmimą ES valstybės federacijos subjekto ministrui pirmininkui, kuris viešai pareiškė, kad nevykdys nacionalinio teismo sprendimo, reikalaujančio įgyvendinti ES direktyvą dėl oro taršos standartų? Ar ir kiek ES teisei neprieštarauja ES valstybės reguliavimas, kuriuo reikalaujama aukštojo mokslo studijų programas organizuoti tos ES valstybės oficialiąja kalba? Tai tik maža dalis klausimų, į kuriuos pastaruoju metu ESTT turėjo atsakyti. Be to, kaip įprasta, krizės, įvairūs iššūkiai taip pat reikšmingai prisideda prie teismų praktikos plėtros. Pastaruoju metu ESTT vis dažniau pasiekia bylos, susijusios su COVID-19 pandemija, klimato kaita, teisės viršenybės principu. Rusijos agresija Ukrainoje nulėmė didelio masto sankcijų taikymą, dalis jų apskųstos ESTT.
– Rodos, pandemija jau praeityje, tačiau šis laikotarpis visus vienaip ar kitaip privertė darbus organizuoti neįprasta tvarka. Kokie kiti svarbūs pokyčiai įvyko ESTT veikloje?
– Žinoma, visi prieš tai minėti iššūkiai kartu daro tiesioginį poveikį ESTT darbo organizavimui. Per COVID-19 pandemiją sukaupta techninė patirtis leido nuo 2022 m. pavasario pradėti tiesiogiai transliuoti internetu Teisingumo Teismo (kol kas tik Didžiosios kolegijos) posėdžius. Be to, šiais metais ESTT inicijavo didžiausią nuo 1989 m., kai buvo įkurtas Pirmosios instancijos teismas (šiuo metu – Bendrasis Teismas), institucinę reformą. Konkrečiai kalbant, ESTT pateikė teisinio reguliavimo pataisas, kurioms įsigaliojus (siekiama, kad ES valstybės ir Europos Parlamentas jas priimtų iki 2024 m. vyksiančių Europos Parlamento rinkimų) tam tikrose aiškiai apibrėžtose srityse prašymus priimti prejudicinį sprendimą nagrinėtų ne Teisingumo Teismas, bet Bendrasis Teismas. Jei ES įstatymų leidėjas pritars, ši reforma bus konceptuali ir nulems didelius vidinius institucinius pokyčius.
– Žvilgtelėkime į ateitį, kaip ji atrodo iš ESTT perspektyvos?
– Pradėčiau nuo to, kad dėl Rusijos agresijos prieš Ukrainą ES yra egzistencinėje kryžkelėje. Ši agresija dar kartą patvirtina Europos integracijos proceso raison d‘être (būties prasmę) ir stiprios ES poreikį. Veiksmai, kurių iki šiol imtasi bendros užsienio ir saugumo politikos srityje, rodo, kad ES valstybės suvokia kilusius iššūkius ir jų nulemtą poreikį didinti tarpusavio bendradarbiavimą, daryti jį efektyvesnį. Tokiame geopolitiniame kontekste, kai bandoma pakirsti Vakarų civilizacijos egzistavimo pagrindus, ESTT ir nacionalinių teismų bendradarbiavimas, kuriuo siekiama apginti pamatines vertybes, yra esminis ir nepamainomas.
Pradėtos reformos, kiek tai susiję su ESTT darbo veiksmingumo didinimu, mano nuomone, turėtų būti laipsniškai tęsiamos. Manau, kad laikui bėgant bus svarstoma dėl apeliacinio skundo dėl Bendrojo Teismo priimto sprendimo išankstinio priėmimo procedūros taikymo apimties plėtimo. Pasiteisinus dalies prejudicinių sprendimų perdavimui Bendrajam Teismui, bus vertinama galimybė šio eismo kompetencijai perleisti tokio tipo bylas ir kai kuriose kitose aiškiai apibrėžtose srityse. Galiausiai analogiškas klausimas kyla ir dėl pažeidimo procedūrų, nes nemaža jų dalis susijusios su faktinių aplinkybių vertinimu, t. y. sritimi, kurios ekspertas yra Bendrasis Teismas. Visa tai leistų tinkamai subalansuoti ESTT darbo krūvį ir sudarytų galimybę Teisingumo Teismui susikoncentruoti į svarbiausių bylų sprendimą, ES teisės aiškinimo vienodumo užtikrinimą ir pagrindinių ES teisės principų plėtojimą.