Kalbos apie tokias aplinkos problemas, kaip klimato atšilimas, užteršti vandenynai, jau tapo įprastos kiekvieno žmogaus ausiai, tačiau augantis sąmoningumas nebeleidžia mums likti pasyviais stebėtojais. Apie aplinkos teisę, Lietuvą Europos Sąjungos (ES) kontekste ir kiekvieno iš mūsų indėlį puoselėjant gamtą kalbamės su aplinkos teisės eksperte, knygų ir straipsnių autore, Europos administracinių teismų teisėjų asociacijos Aplinkos teisės darbo grupės nare, Vilniaus universiteto Teisės fakulteto docente dr. Indre Žvaigždiniene.
– Jūsų akademinė veikla skirta aplinkos, ekologijos teisei puoselėti, gilintis į šią specifinę sritį. Gausybė straipsnių, disertacija, paskaitos studentams, projektai... Kodėl būtent ši sritis?
– Aplinkos teisė yra palyginti jauna teisės šaka, šiandien skaičiuojanti tik savo penktąją dešimtį (pasaulio ir ES mastu į aplinkosaugos problemas rimčiau pradėta žvelgti tik apie 1972-uosius metus – būtent tada Stokholme vykusi Jungtinių Tautų Žmogaus aplinkos konferencija yra laikoma vienu pagrindinių įvykių, žyminčių šiuolaikinės aplinkos teisės pradžią). Kartu ši teisės šaka yra ir labai „gyva“, ir viena labiausiai besiplėtojančių teisės šakų. Būtent šios priežastys, matyt, ir nulėmė mano magistro darbo, o vėliau ir daktaro disertacijos tematikos pasirinkimą. Man buvo įdomu nagrinėti tai, kas Lietuvos teisės moksle nebuvo plačiai analizuota, gilintis į naują sritį. Šiam pasirinkimui didelę įtaką padarė ir mano dėstytojo prof. A. Marcijono, vieno iš aplinkos teisės pradininkų Lietuvoje, autoritetas ir pavyzdys.
– Jums aplinkos teisė nėra tik mokslinis terminas. Sakykite, ką Jums pačiai reiškia natūrali aplinka, ekologija, švarus oras, tyras vanduo?
– Graži ir sveika aplinka, švarus oras, tyras vanduo, gamtos ištekliai man labai svarbu. Tai sudėtinė kokybiško gyvenimo dalis. Kartais net nesusimąstome, kokie esame turtingi, nes Lietuvoje kiekvienam prieinamas gana aukštos kokybės geriamasis vanduo, nedidelis oro užterštumas ir pan. Žinoma, reikia turėti omenyje tai, kad situacija gali greitai pasikeisti, jei tinkamai nesirūpinsime aplinka, neužtikrinsime efektyvios taršos kontrolės, racionalaus gamtos išteklių naudojimo.
Ir tai nėra vien kokių nors valstybės ar savivaldybių institucijų rūpestis, prisidėti galime kiekvienas, pavyzdžiui, buityje, soduose ar daržuose naudodami mažiau kenksmingų cheminių medžiagų, tinkamai tvarkydami atliekas, taupydami vandenį ir pan. Labai džiaugiuosi, kad atsiranda vis daugiau galimybių rinktis aplinkai draugiškus produktus. Smagu, kad daugėja įvairių aplinkosauginių iniciatyvų ir visuomenė ganėtinai aktyviai jose dalyvauja, kad meilė gamtai ir rūpestis ja skiepijami jau mokykloje.
– Ar Lietuvai, lyginant su kitomis ES šalimis, dar reikia labai pasitempti aplinkosaugos srityje? Kokius didžiausius iššūkius matote?
– Lietuvai, kaip ir kitoms valstybėms, reikia rūpintis aplinka. Mūsų aplinkos būklė iš esmės yra gera, tačiau atsipalaiduoti ir užsimiršti nevalia. Pastarieji metai parodė, kad problemų tikrai turime. Viena jų – nepakankamai efektyvi aplinkos apsaugos kontrolė, kai net atliekant reguliarius patikrinimus neužfiksuojami pažeidimai, nesiimama reikiamų prevencijos priemonių, o vėliau bandoma spręsti milijoninės žalos atlyginimo klausimus.
Ar naujas teisinis reguliavimas padės pasiekti norimą rezultatą, spręsti kol kas anksti, praktikos taikant šias nuostatas dar tikrai per mažai. ES lygiu pabrėžiama, kad aplinkosaugos tikslas yra gamtos išteklių, kaip Europos tautų paveldo sudedamosios dalies, ilgalaikė apsauga ir tvarkymas. Taigi į aplinką žvelgiama kaip į bendrą turtą, vertybę, kurią galima apsaugoti tik visoms ES valstybėms narėms veikiant kartu. Juk aplinka neturi sienų – upių vanduo nenustoja tekėti, migruojantys gyvūnai nesustoja prie valstybių sienos, oro tarša gali būti pernešama šimtus ar net tūkstančius kilometrų. Dėl šių priežasčių per kelis pastaruosius dešimtmečius ES teisės aktų aplinkosaugos srityje skaičius ypač augo – šiandien jų turime jau daugiau nei 200.
Kiekvienas jų nustato įpareigojimus ES valstybėms narėms, tarp jų ir Lietuvai. Ir jie labai įvairūs: nuo įpareigojimo taikyti geriausius prieinamus gamybos būdus, draudimo medžioti tam tikras gyvūnų rūšis, naudoti tam tikrus medžioklės būdus iki baudžiamosios atsakomybės už aplinkos teisės pažeidimus nustatymo. Taigi turime pareigą juos visus įgyvendinti, priešingu atveju gresia pažeidimų procedūros ir baudos.
– Klimato kaita ir prastėjanti aplinkos būklė kelia egzistencinę grėsmę Europai ir pasauliui. Kad Europa įveiktų šiuos iššūkius, Europos Komisija (EK) parengė veiksmų gaires – Europos žaliąjį kursą. Kokios priemonės numatomos šiame kurse ir kokios galimybės jas įgyvendinti?
– Kaip teigiama EK komunikate, Europos žaliasis kursas – tai nauja augimo strategija. Ja siekiama pertvarkyti ES į teisingą ir klestinčią visuomenę, pasižyminčią modernia, efektyviai išteklius naudojančia ir konkurencinga ekonomika, kurioje 2050 m. visai nebus grynojo išmetamo šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio, o ekonomikos augimas bus atsietas nuo išteklių naudojimo. Tai labai drąsūs ir ambicingi tikslai.
Tam reikės didžiulių viešųjų investicijų ir didesnių pastangų siekiant ir privataus sektoriaus kapitalą panaudoti klimato kaitos prevencijos ir aplinkosaugos priemonėms, kartu vengiant netvarių modelių. Manau, tai ir bus vieni didžiausių iššūkių, ypač įvertinant COVID-19 pandemijos ekonomines, finansines pasekmes. EK komunikate, pristatančiame Europos žaliąjį kursą, pateikiamas pradinis pagrindinių jam įgyvendinti reikalingų politikos sričių ir priemonių planas, kuris bus atnaujinamas pagal kintančius poreikius ir formuluojant politinius sprendimus. Europos žaliasis kursas numato klimato kaitos srities užmojų didinimą, energetikos sistemos priklausomybės nuo iškastinio kuro ir transporto sukeliamos taršos mažinimą, pramonės mobilizavimą švariai žiedinei ekonomikai kurti, sąžiningos, sveikos ir aplinkai palankios maisto sistemos kūrimą (jau pristatyta strategija intriguojančiu pavadinimu „Nuo ūkio iki stalo“), nulinės taršos siekį, ekosistemų ir biologinės įvairovės išsaugojimo ir atkūrimo priemones bei daugelį kitų.
Taigi tikrai daug labai įvairių tikslų, priemonių, todėl iššūkiu valstybėms gali tapti ne tik jau minėtas papildomų finansinių išteklių poreikis, bet ir visuomenės, verslo palaikymas. Galima diskutuoti ir apie tai, ar trijų dešimtmečių pakaks visoms siūlomoms pertvarkoms įgyvendinti. Kita vertus, reikia paminėti, kad, pavyzdžiui, šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją laikotarpiu nuo 1990 m. iki 2017 m. ES pavyko sumažinti net 23 proc., t. y. viršytas užsibrėžtas tikslas. Taigi viskas įmanoma, kai įdedama daug pastangų.
– Kokių dar svarbių priemonių ėmėsi ES institucijos, siekdamos prisidėti prie aplinkos tausojimo?
– Galima pasidžiaugti, kad ES piliečiai vadovaujasi, ko gero, aukščiausiais aplinkosaugos standartais pasaulyje. Beveik visose aplinkos teisės srityse tam tikri reikalavimai, standartai kyla būtent iš ES lygiu priimtų sprendimų. Laikantis Europos žaliojo kurso neišvengiamai teks priimti ir naujų teisės aktų. Vis dėlto svarbu ne tik nauji teisės aktai. Pastaruoju metu ES institucijos išskirtinį dėmesį skiria vertinimams, kaip jau priimti teisės aktai veikia praktikoje, ar pavyko pasiekti užsibrėžtus tikslus. Šiame kontekste galima paminėti EK Reglamentavimo kokybės ir rezultatų programą (REFIT), kuria siekiama užtikrinti, kad ES teisės aktais būtų veiksmingai, efektyviai ir mažiausiomis sąnaudomis pasiekiami geri rezultatai piliečiams ir įmonėms (ši programa taikoma ne tik aplinkos teisės srityje). Nuo 2015 m. pagal REFIT priimta vienuolika aplinkosaugos iniciatyvų, o dviejų patvirtinimo laukiama.
– Kaip manote, ar šios priemonės pakankamai veiksmingos?
– Vien jau mano minėtų iniciatyvų peržiūros, vertinimo priemonių poreikis, gana aukštas pažeidimų procedūrų skaičius aplinkos srityje byloja apie tai, kad tikrai ne viskas padaryta. Kaip rodo naujausia analizė, dėl neįgyvendintų aplinkosaugos tikslų, nustatytų ES aplinkos apsaugos teisės aktuose, prarandama apie 55 mlrd. eurų kiekvienais metais. Kodėl šių tikslų nepavyksta pasiekti? Priežastys gali būti įvairios, pradedant kartais per trumpais direktyvų perkėlimo terminais, politinėmis priežastimis (pavyzdžiui, nenoru priimti tam tikrus griežtus reikalavimus, ribojimus nustatančius teisės aktus prieš rinkimus), baigiant ES valstybių narių teisės sistemų skirtumais ir sudėtingumu.
O ir pačios direktyvos neretai būna tam tikras įvairių interesų kompromisas, todėl siekiant tikslų nesudaromos galimybės pasirinkti efektyviausius būdus, kurie aplinkosaugos srityje dažnai susiję su tam tikrų ūkinės veiklos ribojimų nustatymu. Kartais ir pačių direktyvų nuostatos būna neaiškios, gausu nuorodų į kitus ES teisės aktus, todėl vienų ES teisės aktų tinkamas įgyvendinimas labai priklauso nuo kitų teisės aktų vykdymo.
– Kokią reikšmę Lietuvai turi 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti? Ar ji jau tinkamai įgyvendinta Lietuvoje? Kokių su tuo susijusių iššūkių kilo mūsų šalyje?
– Direktyva 2004/35/EB Lietuvai, kaip ir kitoms ES valstybėms narėms, turėjo didžiulę reikšmę. Pirmiausia dėl to, kad tai buvo pirmasis tokio pobūdžio aktas – pirmą kartą ES lygiu pradėta kalbėti apie būtinybę suderinti žalos aplinkai kompensavimo mechanizmą visoje ES. Direktyva rengta gerą dešimtmetį, nes buvo tikrai daug diskusijų, kokiu mastu ji turėtų reguliuoti atsakomybės už žalą aplinkai santykius. Vėliau teisės mokslininkai ir praktikai nemažai ją kritikavo. Vis dėlto ES valstybės narės, nepaisydamos visos kritikos, turėjo įgyvendinti Direktyvos iškeltus tikslus. Lietuvoje viena didžiausių naujovių buvo „griežtosios atsakomybės“ (t. y. atsakomybės, taikomos neatsižvelgiant į subjekto kaltę) už žalą aplinkai įtvirtinimas. Direktyvą perkeliantys Lietuvos nacionaliniai teisės aktai priimti jau senokai, tačiau nuolat tobulinami, nes vis identifikuojama trūkumų. Mano vertinimu, vienas iš didesnių iššūkių buvo Lietuvos nacionalinių teisės aktų, reguliuojančių santykius aplinkos ir jos apsaugos srityje, gausa.
Direktyvos taikymo sritis gana plati, todėl sunku tarpusavyje suderinti visus teisės aktus. Kita vertus, ir pačios Direktyvos sąvokos, joje vartojami terminai kėlė daug abejonių ir diskusijų ne tik Lietuvos, bet ir kitų ES valstybių narių teisės mokslininkams bei praktikams. Ne vienintelė Lietuva susidūrė su iššūkiais įgyvendindama Direktyvos reikalavimus, tai patvirtino ir REFIT vertinimas. Remiantis vertinant parengta veiksmų programa, ieškoma būdų, kaip sistemiškai spręsti Direktyvos įgyvendinimo problemas.
– Kalbant apie žalą gamtai, aplinkai vienas svarbiausių dalykų – būdai ir priemonės, kuriomis valstybės institucijos tą žalą, padarytą gamtai, nustato bei apskaičiuoja. Kuo remiantis tai turi būti padaryta? Kokia padėtis Lietuvoje?
– Kalbant apie žalos aplinkai atlyginimą, galima išskirti tokios žalos atlyginimą natūra (atkuriant prieš padarant žalą buvusią aplinkos būklę) ir žalos kompensavimą pinigais. Žalos piniginė kompensacija skaičiuojama taikant fiksuotus įkainius, nustatytus aplinkos ministro įsakymu (pvz., šitaip kompensuojama žala, padaryta gyvūnams, augalams), arba pasitelkiant specialias formules, nurodytas aplinkos ministro tvirtinamoje metodikoje (pvz., šitaip skaičiuojama tarša padaryta žala).
Taigi Lietuvoje turime iš anksto nustatytas taisykles, kaip turėtų būti nustatoma žala aplinkai. Teisės doktrinoje toks reglamentavimas (ypač įkainių metodas) buvo ne kartą kritikuotas dėl to, kad neleidžia individualizuoti situacijos, žalos apskaičiavimo, įvertinti visų padarytos žalos aspektų. Kai kuriose valstybėse praktika yra visai kitokia – kiekvienu atveju žala vertinama ad hoc, pasitelkiant atitinkamos srities ekspertus. Žinoma, šitaip skaičiuojama žala gal ir būtų nustatyta tiksliau, bet kiekvienu žalos aplinkai atveju atliekamos ekspertizės reikalauja nemažų laiko ir finansinių sąnaudų. Taigi visi metodai turi savo privalumų ir trūkumų.
Apskritai tiksliai apskaičiuoti padarytą žalą aplinkai labai sunku, nes netiesioginė žala gali paaiškėti tik praėjus kuriam laikui. Pavyzdžiui, užteršus vandens telkinį pakenkiama ne tik vandens kokybei, bet ir vandens augalijai, gyvūnijai. Todėl, manau, svarbiau diskutuoti apie atsakomybės neišvengiamumą ir aplinkos būklės atkūrimo priemonių efektyvumą, o dar geriau – apie žalos prevenciją, efektyvesnę aplinkos apsaugos kontrolę.
– Kaip atkuriama padaryta žala? Kokia metodika, teisės aktais remiantis nustatomas mechanizmas (planas), numatantis žalos aplinkai atkūrimo priemones? Kas atsakingas už šių priemonių nustatymą?
– Aplinkos būklės atkūrimo pagrindinės taisyklės nustatytos jau aptartoje Direktyvoje 2004/35/EB. Perkeliant jos nuostatas į nacionalinę teisę, 2006 m. gegužės 16 d. aplinkos ministro įsakymu Nr. D1-228 patvirtintas Aplinkos atkūrimo priemonių parinkimo bei išankstinio pritarimo gavimo tvarkos aprašas (toliau – Aprašas). Aprašas taikomas, kai padaryta žala susijusi su neigiamu poveikiu palankios saugomos rūšies apsaugos būklės ar palankios buveinių apsaugos būklės siekimui ar šios būklės palaikymui; arba žala paviršinio ar požeminio vandens ekologinei, cheminei ir (arba) kiekybinei būklei ir (arba) ekologiniam potencialui; arba žala žemei, tai yra užteršus žemę, kai teršalai pasklinda žemės paviršiuje, įterpiami į žemę ar po ja (į žemės gelmes); arba žala kraštovaizdžio būklei. O, pavyzdžiui, neteisėtai iškirsto miško atkūrimą reglamentuoja Miškų įstatymas ir jo įgyvendinamieji teisės aktai; ekstremalių situacijų ar įvykių metu pirmiausia vadovaujamasi Lietuvos Respublikos civilinės saugos įstatymu ir jo įgyvendinamaisiais teisės aktais. Taigi pastaraisiais atvejais Aprašas būtų netaikomas.
– Ką reiškia principas „teršėjas moka“ ir ar šis principas veikia Lietuvoje?
– Principas „teršėjas moka“ iš esmės reiškia, kad tas, kas sukelia žalą aplinkai, privalo ją atlyginti. Žala gali būti kompensuojama mokant atitinkamus mokesčius, rinkliavas (pvz., mokestis už aplinkos teršimą, rinkliava ar kitokia įmoka už atliekų tvarkymą) arba, kai žala padaryta neteisėtai, taikant žalos aplinkai kompensavimo mechanizmą. Atskirose aplinkos teisės srityse šis principas įgauna tam tikrą specifiką. Direktyva 2004/35/EB šį principą apibrėžia atsakomybės taikymo srityje: „Pagal principą „teršėjas moka“ subjektas, padarantis žalą aplinkai arba sukeliantis neišvengiamą (realią) tokios žalos grėsmę, iš esmės turėtų atlyginti būtinų žalos prevencijos arba ištaisymo (atlyginimo) priemonių išlaidas. Jei kompetentinga institucija, pati arba per trečiąją šalį, veikia už subjektą, ši institucija turėtų užtikrinti, kad jos patirtos išlaidos būtų susigrąžintos iš šio subjekto. Taip pat reikia, kad šie subjektai galiausiai padengtų žalos aplinkai įvertinimo išlaidas ir, jei reikia, tokios žalos susidarymo neišvengiamos (realios) grėsmės įvertinimo išlaidas.“
O štai, pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatyme nustatyta, kad atliekų tvarkymo srityje principas „teršėjas moka“ reiškia, jog atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas. Taigi šis principas tikrai veikia Lietuvoje, jis ne tik buvo įtvirtintas Lietuvos teisės aktuose dar prieš priimant minėtą Direktyvą, bet ir taikytas, aiškintas Lietuvos teismų praktikoje. Aišku, vienur šis principas veikia efektyviau, kitur – gal kiek prasčiau, tačiau jis tikrai nėra naujovė Lietuvoje.
– Nuo 2020 m. gegužės 1 d. įsigaliojo Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo pataisos. Kokius esminius pokyčius reglamentuoja šios pataisos? Kaip jos palies kiekvieną iš mūsų?
– Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymas buvo keičiamas reaguojant į susiklosčiusią situaciją, susijusią su tarša ir jos kontrole, ir pastaruoju metu ypač išryškėjusias problemas šioje srityje (galime prisiminti žiniasklaidoje plačiai aptarinėtus nuotekų, atliekų tvarkymo reikalavimų pažeidimus, sąlygojusius didelę žalą aplinkai). Įstatymo pataisomis griežtinami ūkinės veiklos reikalavimai, susiję su ūkio subjektų pareiga įgyvendinti planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo (PAV) procese nustatytas priemones, kuriomis būtų išvengta neigiamo poveikio aplinkai. O PAV procesuose dalyvavusiems poveikio aplinkai vertinimo subjektams nustatoma pareiga dalyvauti tolesniuose leidimų išdavimo ir (ar) veiklos vykdymo kontrolės etapuose užtikrinant, kad numatytos priemonės ir (ar) nustatytos sąlygos būtų visiškai įgyvendinamos.
Įstatymo pataisomis griežtinamos ir taršos integruotos prevencijos ir kontrolės (TIPK) leidimų bei taršos leidimų išdavimo sąlygos. Atitinkamai tikslinami ir šių leidimų pakeitimo bei galiojimo panaikinimo pagrindai. Daug griežčiau turės būti reaguojama į pažeidimus, ypač į tuos, kurie daromi sistemingai. Dėl nustatytų pažeidimų bus neišduodami arba naikinami jau išduoti leidimai, be to, įstatymo pataisomis griežtinama ir juridinių asmenų atsakomybė (didinamos ekonominės sankcijos už veiklos vykdymą, neturint tokiai veiklai reikalingo TIPK ar taršos leidimo), taip pat nustatoma juridinių asmenų atsakomybė už neteisėtą šalutinių produktų, atliekų, žaliavų ir produktų patekimą už teritorijos ribų. Manau, kad šios pataisos tikrai reikalingos ir turėtų prisidėti prie efektyvesnės aplinkos apsaugos kontrolės, tačiau svarbu užtikrinti, jog jos neliktų tik popieriuje ir būtų tinkamai taikomos praktikoje.
– Lietuvos visuomenė, ypač jauni žmonės, tampa vis atidesnė aplinkai. Kad požiūris į aplinkosaugą keičiasi, liudija ir išaugęs pranešimų apie aplinkos apsaugos pažeidimus skaičius. Kokias dar tendencijas stebite?
– Iš tikrųjų visuomenei pradėjo labiau rūpėti aplinka. Atsiranda vis daugiau prekių ir paslaugų, atitinkančių ekologijos standartus, žymimų specialiai tam skirtais ženklais. Kadangi didėja pasiūla, reikia daryti išvadą, jog didėja ir paklausa. Transporto priemonės irgi po truputį keičiasi – gatvėse vis daugiau matyti transporto, nepriklausančio nuo iškastinio kuro. Smagu, kad žmonėms, ypač jaunimui, ne tas pats, kokioje aplinkoje gyvena. Džiugina, kai dešimtmetė dukra, grįžusi iš mokyklos, pasiūlo pasiimti maišų ir eiti rinkti šiukšlių greta namų esančiame parkelyje. Studentų domėjimasis aplinkos teisės problematika taip pat didėja.
