2013 m. lapkritį tokiame pačiame susitikime Vilniuje kunkuliavo aistros dėl to, ar V. Janukovyčius pasirašys Ukrainos-ES Asociacijos susitarimą. Rygoje, panašu, kad tokių aistrų nebus – nieko reikšmingo pasirašyti neketinama. Tačiau Latvijos užsienio reikalų ministras E. Rinkevičs susitikimą jau pavadino „išgyvenimo susitikimu“. Taigi, kas laukia Rygoje, kodėl kalbama apie išgyvenimą ir kas apskritai vyksta su Rytų Partneryste?
ES kaimynystės politikos tikslas – klestinti ir saugi kaimynystė, pagrįsta ES vertybėmis ir glaudžiu bei taikiu bendradarbiavimu – nepasiektas. Tokią išvadą skelbia Europos Komisijos parengtas dokumentas, apžvelgiantis kaimynystės politikos pasiekimus praėjus dešimtmečiui nuo jos pradžios. (Priminsime – Europos kaimynystės politika startavo 2004 m., 2008 m. jos viduje atskirta Viduržemio jūros regiono partnerystė, o 2009 m. – Rytų partnerystė). Negana to, pasak Europos Komisijos, ES kaimynystė šiandien „daug mažiau stabili, nei buvo prieš dešimtį metų“.
Matant tai, kas vyksta Ukrainoje, Libijoje, Egipte ir kitose kaimynystės šalyse, akivaizdu, kad puoselėti lūkesčiai nepasiteisino, o ES nebuvo pajėgi adekvačiai reaguoti į įvykius bei kintančius partnerių poreikius. Nors tokia išvada taikoma visoms kaimynystėms šalims (10 pietinių partnerių ir 6 rytiniai), pakalbėkime detaliau apie Rytų partnerystę. Šios politikos stiprinimas buvo ir Lietuvos pirmininkavimo ES Tarybai prioritetas, todėl apžvelkime, kur šiandien atsidūrė Rytų partnerystė.
Pasiekimai ir problemos
Kita vertus, matome, kas šiandien vyksta Ukrainoje, o žvelgdami į rodiklius, kurie parodo, kiek kaimyninės šalys sugenėjo priartėti prie europinių standartų, matome tik labai ribotą progresą. Kai kuriais klausimais netgi akivaizdus regresas. Pagal Pasaulio banko skaičiuojamus efektyvaus valstybės valdymo rodiklius matyti, kad nuo 2009 m. iki 2014 m. politinis stabilumas minimaliai padidėjo tik Gruzijoje ir Moldovoje, tačiau sumažėjo kitose keturiose kaimynėse. Valstybės reguliavimo kokybė šiek tiek pakilo Gruzijoje, Moldovoje ir Baltarusijoje, o praktiškai vienintelė šalis, kurioje visi rodikliai pagerėjo, išlieka tik Gruzija.
Moldova, laikoma Rytų partnerystės „sėkmės istorija“, bet susiduria su korupcijos problemomis, o svarbiausia Rytų partnerystės šalis – Ukraina – apskritai išgyvena regresą visose be išimties reformų srityse. Be abejo, tai nulemta karinio konflikto, tačiau kartu tai yra indikatorius to, kad Rytų Partnerystė ir apskritai ES veikla nebuvo pajėgi užkardyti tokios įvykių eigos.
Gegužės 21-22 d. Rygoje susirinksiantys ES ir šalių partnerių lyderiai turės susitarti, ką daryti toliau. Kaip reaguoti į vis akivaizdesnius skirtumus tarp partnerių, kaip adekvačiai reaguoti į skirtingo lygio jų ambicijas, kaip susidoroti su kintančia geopolitine aplinka ir ką daryti su „kaimynų kaimynais“, kurių neigiamas poveikis Rytų partnerystei akivaizdus?
Esamos situacijos analizė leidžia identifikuoti ir pagrindines problemas bei iššūkius, su kuriais reikia susitvarkyti Europai. Pirma, tai jau minėta akivaizdi partnerių diferenciacija. Jei Ukraina, Moldova ir Gruzija aiškiai reiškia savo gilesnės integracijos su ES siekius, tai Azerbaidžanas, Armėnija ir Baltarusija išlieka, švelniai tariant, abejingi, tolimesnių reformų ir suartėjimo su Europa klausimu. Azerbaidžanui svarbu tik parduoti naftą ir modernizuoti technologijas, Baltarusijos lyderis bijo bet kokių reformų, nes tai grėstų jo valdžios stabilumui, o Armėnija, spaudžiama Rusijos, tiesiog negali sau leisti glaudesnio bendradarbiavimo su ES (nors nelabai to ir nori).
Trečia problema – vidinis neaiškumas Europoje, ko iš tiesų siekiama įgyvendinant Rytų Partnerystę? Ar tai tik žaisliukas, sukurtas ant 2004-2007 m. ES plėtros bangos, kuris, pasikeitus aplinkybėms, tapo penkta koja šuniui? Ar tai vis dėlto realiais politiniais siekiais pagrįstas instrumentas, skirtas visų pirma Europos saugumui ir gerovei didinti? Žvelgiant į valstybių narių pozicijas akivaizdu, kad sutarimo dėl to nėra. Skirtingos šalys turi skirtingas pozicijas dėl narystės perspektyvos partneriams suteikimo (naujasis EK Prezidentas J. C. Juncker yra pasakęs, kad jokios plėtros per artimiausius penkerius metus).
Europos šalys skirtingai mato santykių su Rusija svarbą kaimynystės politikai. Galiausiai, objektyvūs nacionaliniai interesai natūraliai fokusuoja skirtingų valstybių dėmesį Rytų ir Pietų kaimynystėms, o tai tikrai neprideda politikai solidumo ir efektyvumo.
Ką daryti?
Taigi, Rygoje greičiausiai nebus matomų rezultatų ir pasiekimų. Nors Ukraina ir Gruzija labai nori gauti bevizį režimą, o Baltarusija būtų visai nieko prieš pasirašyti palengvinto vizų režimo susitarimą. Rygoje planuojama refleksija, ką daryti su Rytų Partneryste. Nuo refleksijos rezultatų priklausys tolimesnis instrumento (o gal politikos) gyvybingumas. Būtent tai turėjo mintyje E. Rinkevičs, kai sakė, kad Rygoje bus svarstomas Rytų partnerystės išgyvenimo klausimas.
Ko gi reikia, kad Rytų partnerystė liktų gyva? Europos Komisija siūlo keturis principus, kurie turėtų reanimuoti RP: diferenciacija, fokusavimas, lankstumas ir matomumas.
Diferenciacija – skirtingas elgesys su skirtingas ambicijas turinčiais partneriais (vadinamoji kintanti geometrija). Tai yra kitas seno „daugiau už daugiau“ principo pavadinimas, kuris suponuoja, kad ES turi daugiau pasiūlyti tiems partneriams, kurie daugiau nori ir daugiau daro vardan suartėjimo su Europa. Paprastai sakant, tai yra perskyra tarp Ukrainos, Moldovos ir Gruzijos bei Armėnijos, Azerbaidžano ir Baltarusijos. Pasiūlymas logiškas, nors galiausiai jis reikš, kad trys „nenorintys“ apskritai lieka nuošalyje (juk norint duoti „daugiau“, reikia iš kažkur atimti, o dabartinėje situacijoje atimti galima tik iš tų, kurie nori „mažiau“).
Fokusavimas – dėmesio, finansų ir kitų resursų koncentravimas keliose srityse, o ne bandymas aprėpti viską. Vėlgi, racionaliai skambantis pasiūlymas, kuris leistų sutelkti daugiau išteklių svarbiausiose srityse ir potencialiai būtų efektyvesnis. Tačiau pažvelgus į sąrašą sričių, kuriose EK siūlo fokusuotis, optimizmas dingsta. Nelabai aišku, ar koncentraciją ties saugumo, ekonominės plėtros ir prekybos, gero valdymo, migracijos, energetikos ir žmogaus teisių klausimais iš tiesų galima pavadinti koncentracija. Su tiek ir tokių plačių sektorių fokusavimasis greičiausiai liks nesufokusuotas.
Matomumas – partnerių atsakomybės už įgyvendinamą politiką didinimas ir šios politikos būsimų privalumų didesnis viešinimas. Logika paprasta – kuo labiau šalių-partnerių valdžia ir visuomenė jausis atsakinga už politikos sėkmę, tuo didesnė jos efektyvumo galimybė. O atsakomybės ir noro prisidėti didinimas tiesiogiai susijęs ir su didesniu naudos supratimu, t.y. privalumų viešinimu ir pristatymu visiems suinteresuotiems sluoksniams.
Šis principas susijęs su „protų ir širdžių užkariavimo“ taktika ir greičiausiai siejasi su Rusijos vykdomu priešingu „matomumo“ skatinimu – propaganda prieš Europą ir Vakarus apskritai. Be abejonės, informacinis politikos palaikymas yra žiauriai svarbus ir būtinas jos sėkmės elementas, tačiau lieka klausimas, ar užteks europiečiams politinės valios tai daryti nuoširdžiai. ES jau lyg ir žengė pirmuosius žingsnius informacinės politikos Rytų kaimynystėje klausimu, kai kovo mėnesį sutarė pradėti operaciją, nukreiptą į kovą su Rusijos propaganda.
Sutarta, kad Išorinių veiksmų tarnyba iki birželio parengs planą, numatantį televizijos programos rusų kalba sukūrimą, skirtą rusakalbiams Rytų partnerystės šalyse. Rygoje greičiausiai bus aptarti tokio plano modalumai, tačiau jau dabar ES biurokratai ir ekspertai kalba, kad instrumentas labiau skirtas savęs nuraminimui, nei realiam poveikiui, nes konkuruoti su milžiniška Rusijos propagandos mašina esą beveik neįmanoma. Be to, Išorinių veiksmų tarnyba jau yra paskelbusi konkursą atrinkti ekspertus, kurie padėtų kovoti su Rusijos propaganda. Ekspertai turėtų vykdyti nuolatinį Rusijos skleidžiamos informacijos srautą ir teikti rekomendacijas dėl rusiškų „mitų griovimo“.
Geras žingsnis, tačiau vėl susiduria su resursų stoka – ekspertų atlyginimus (4350 EUR per mėnesį) turės mokėti juos siunčiančios valstybės. Kitaip sakant, vėl judama „todėl, kad teoriškai taip reikia“, bet nuoširdumo, politinės valios ir atsidavimo politikos tobulinimui kol kas nedaug.
Dar vienas elementas, kuris skamba teisingai teorijoje, yra pasiūlymas glaudžiau derinti Kaimynystės politikos ir ES bendros užsienio ir saugumo politikos veiksmus. Gruzijos ir Ukrainos konfliktų atvejai, užsitęsę konfliktai Kalnų Karabache ir Padnestrėje – akivaizdūs pavyzdžiai, kad Rytų Partnerystės sėkmė priklausoma nuo ES gebėjimo reaguoti į saugumo ir užsienio politikos iššūkius, ne vien vidines kaimynių realijas. Pats savaime šis elementas atrodo kaip pragmatizmo blyksnis iki šiol idealizuotoje kaimynystės politikoje, tačiau vėl išlieka klausimas, kaip teoriją paversti praktika. Bet kuriuo atveju, didesnis dėmesys saugumui Rytų partnerystės kontekste tikrai nepakenktų ir būtų papildomas veiksnys jos efektyvumui didinti.
Daugiašalės dimensijos pabaiga?
Ne biurokratų, o nepriklausomų ekspertų pateikiamas dar vienas pasiūlymas dėl Rytų partnerystės tobulinimo yra susijęs su jos gremėzdiškos dabartinės struktūros paprastinimu. Kaip žinia, dabartinė RP apima dvišalį bendradarbiavimą su partneriais (Asociacija, laisva prekyba, vizų liberalizavimas) ir vadinamąjį „daugiašalį takelį“ (skirtą partnerių tarpusavio bendradarbiavimui stiprinti ir apimantį keturias tematines platformas bei penkias pavyzdines iniciatyvas). Vertinant šių dviejų bendradarbiavimo modelių efektyvumą, akivaizdu, kad dvišalis kontaktas yra daug veiksmingesnis, matomesnis ir naudingesnis, nei daugiašalė platforma. Pastaroji iš esmės neduoda jokių praktinių rezultatų (galbūt išskyrus Pilietinės visuomenės forumą), tačiau eikvoja ir taip ribotus resursus. Koncentracija į dvišalį bendradarbiavimą atitiktų ir anksčiau minėtus fokusavimosi bei diferenciacijos principus bei leistų padaryti juos efektyvesniais. Tačiau vėlgi, problema ta, kad kartą sukurta europinė institucija labai sunkiai pasiduoda reformoms, nekalbant apie jos panaikinimą.
Ko tikėtis Rygoje?
ES užsienio reikalų taryba savo kovo mėnesio išvadose pavedė Europos Komisijai iki rudens parengti Europos kaimynystės politikos (t.y. ir Rytų Partnerystės) reformų planą. Tai reiškia, kad Rygoje apčiuopiamų rezultatų tikrai nebus. Ukraina ir Gruzija negaus sprendimo dėl vizų režimo panaikinimo (nors bus patikintos, kad sėkmingai juda ta kryptimi). Ukraina, Gruzija ir Moldova tikrai negaus narystės perspektyvos, t.y. nebus įvardintos kaip ES šalys-kandidatės.
Baltarusijai taip pat nebus suteiktas palengvintas vizų režimas. Nors tai būtų lengviausiai pasiekiamas ir matomas rezultatas, tačiau jei jis netyčia įvyktų, Europos žinia kaimynams būtų tragiška – apdovanojami tie, kurie daro mažiausiai. Tai būtų visiškas „daugiau už daugiau“ principo sunaikinimas. Azerbaidžanas negaus strateginio partnerio statuso, kurio baisiai nori. Paprastai tariant, partnerių lauks nusivylimas.
Tačiau politika, ypač apgalvota ir ilgalaikė, susideda ne vien iš pasiekimų ir konkrečių rezultatų. Įdomiausia Rygoje bus pati diskusija, kad ir kaip liūdnai tai skamba. Rygoje iš tiesų bus galima pamatyti, ar Rytų Partnerystė įžengia į agoniją ir lėtai miršta, ar dar galima pritaikyti defibriliaciją ir suformuoti gyvybingesnį ES politikos mechanizmą.
Paradoksalu, bet kol kas daugiausiai gyvybės Rytų partnerystei savo veiksmais įkvepia Rusija, versdama Europą, nors ir nenorom, atsisukti į rytus ir pripažinti, kad 2009-ųjų Rytų partnerystės principai nebeatitinka 2015-ųjų realijų. Ar Rusijos kvėpavimo pakaks suformuluoti naujai strategijai – lieka atviras klausimas. Ypač matant tebesitęsiančias vidines ES problemas (Graikija), nemažėjančius iššūkius Pietų kaimynystėje (migracija, Artimieji rytai, Libija, Egiptas).
Labiausiai tikėtina, kad Rygoje ligoniui (Rytų Partnerystei) bus suleista nauja nuskausminamųjų dozė ir likimas paliktas vėlesniems laikams (rudeniui). Bėda tik ta, kad iki rudens pokyčiai Rytų kaimynystėje gali tapti nebegrįžtamais ir joks naujas efektyvus mechanizmas nebepadės.
