Nors dar viena teorinė galimybė išlieka – Prezidentas Viktoras Janukovyčius galėtų pasirašyti dekretą, kuriuo suteiktų amnestiją J. Tymošenko. Bet realiai tai mažai tikėtina.
Tiesa, Ukrainos parlamentas priėmė tik vieną iš eurointercacinių įstatymų, numatantį parlamento rinkimų įstatymo pakeitimus. Tačiau J. Tymošenko išlaisvinimas yra esminė sąlyga, Ukrainai siekiant susitarimo pasirašymo.
Vilniaus viršūnių susitikimas turėjo pakylėti ES santykius su Rytų partnerystės šalimis į kokybiškai naują lygmenį. Jame tikimasi parafuoti Asociacijos ir laisvosios prekybos susitarimus su Gruzija ir Moldova. Tačiau šių svarbių sprendimų sėkmė priklauso nuo minėtų šalių politinės valios tęsti vidaus reformas, įtvirtinant pamatinius demokratijos principus, įstatymo viršenybę ir žmogaus teises.
Nors ryškiausiai viršūnių susitikimo sėkmę turėjęs iliustruoti įvykis – susitarimo pasirašymas su Ukraina neįvyks – toks scenarijus jokiu būdu nereiškia Rytų partnerystės programos fiasko, nes šalys, įskaitant Ukrainą, yra nuėjusios gan nemažą demokratinių, ekonominių ir teisinių reformų kelią.
„Uždaro rato“ problema
Kita vertus, kalbant apie pačią Rytų partnerystės programą, galima daryti išvadą, kad toks „integracijos be narystės“ modelis taip ir nesugebėjo pasiūlyti pakankamų paskatų Rytų partnerystės šalims perimti europines „žaidimo taisykles“, kad būtų išplėstos ES reguliacines ribos, be ES institucinių ribų plėtimo. Tai ypač svarbu, kada visai šalia yra kuriama Eurazijos ekonominė sąjunga, kurioje dominuoja Rusija ir kuri nereikalauja perimti jokių reguliacinių normų, net siūlo pigesnes dujas Ukrainai, jei ši prisijungtų. Arba, priešingai, siekiant užkirsti kelią suartėjimui su ES Rusija naudoja politinį spaudimą taikant prekybos ribojimus, aukštas energijos išteklių kainas ar informacines provokacijas. Beje, visa tai patiria ir ES Tarybai pirmininkaujanti bei viršūnių susitikimą rengianti Lietuva. Tad tokia nelygi dviejų integracijos erdvių konkurencija gali pakirsti ES kaip tarptautinių santykių veikėjo galią ir autoritetą.
Todėl, žvelgiant į ateitį, kyla klausimas, kaip Rytų partnerystė bus plėtojama toliau iki 2015 m. Rygos viršūnių susitikimo ir ilgiau. Kokį tolimesnį Rytų partnerystės programos modelį reikėtų plėtoti, kad jis ne tik sukurtų pakankamas paskatas Rytų kaimynėms integruotis link ES, bet ir užtikrintų ES reguliacinių taisyklių sklaidą šiose valstybėse tiek trumpuoju, tiek ilguoju laikotarpiu. Pagrindinė problema yra ta, jog per Rytų partnerystės veikimo laikotarpį išryškėjo skirtingas šešių partnerystės valstybių noras ir / ar galimybės perimti europines „žaidimo taisykles“ bei pasirinkti ES pagrindine šių valstybių geopolitine kryptimi. Galima išskirti dvi valstybių grupes. Pažangiosios partnerystės šalys yra Ukraina, Moldova bei Gruzija – pirmoji, nors ir nusprendė nepasirašyti Asociacijos ir laisvosios prekybos susitarimo, yra iki šiol padariusi bene didžiausią pažangą einant reformų keliu, todėl kol kas neturėtų būti priskirta nepažangiųjų grupei, o kitos dvi – parafuoti tokius minėtus susitarimus. Tuo tarpu likusios trys šalys – Armėnija, Azerbaidžianas ir Baltarusija yra išreiškusios savo apsisprendimą nesiekti tokio pat suartėjimo su ES.
Todėl akivaizdu, jog bendras Rytų partnerystės modelis nebetenkina visų šešių valstybių interesų, ir nors de facto programos vykdymas vyko nevienodu tempu, būtina programos adaptacija „kelių greičių“ integracijai į ES erdvę. Svarbu sudaryti sąlygas, kad Rytų partnerystės varomosiomis jėgomis ir toliau būtų trys pamatiniai principai: individuali pažanga, prisivijimas ir diferencijacija. „Kelių greičių“ trajektoriją prognozuoja ir ES plėtros ir kaimynystės politikos komisaras Štefanas Füle, teigdamas, jog Vilniaus viršūnių susitikimas taps Rytų partnerystės „diferenciacijos“ pradžia, nes „Rytų partnerystė nesiūlo partnerėms vienodų šablonų, programų ar ambicijų – pačios partnerės turi nuspręsti, ką joms reiškia „artimesnis bendradarbiavimas su ES“.
Tokiu atveju iškylanti dilema yra, ką ES gali pasiūlyti pažangiosioms partnerystės valstybėms, kad jos ir toliau tęstų vidaus reformas bei integraciją link ES. Kitas ne mažiau svarbus aspektas – koks santykių modelis turėtų būti taikomas likusioms Rytų partnerystės valstybėms. Akivaizdu, jog diferenciacijos tendencijos modeliuojant Rytų partnerystės programos ateitį verčia mąstyti apie nevienodų instrumentų pažangą padariusioms valstybėms taikymą. Universalus šiuo metu taikomas modelis sukuria situacijas, kai „daugiau už daugiau“ politika kai kurių šalių atžvilgiu tampa „daugiau už mažiau“ ar „mažiau už daugiau“.
Kone dešimtmetį besitęsiantis ES plėtros politikos nuovargis, susijęs su instituciniais ir finansiniais gebėjimais absorbuoti naujas nares, prie kurio prisideda ir tai, jog Europa dar tebekovoja su ekonominės krizės pasekmėmis, gali nulemti tai, kad santykiai su Rytų partnerystės valstybėmis ir naujajame etape bus plėtojami „integracija be narystės“ principu. Tačiau daugelis mokslininkų sutinka, jog realiausia paskata Ukrainai ir kitoms Rytų partnerystės šalims tęsti demokratines reformas, užtikrinti žmogaus teises bei toliau eiti eurointegracijos keliu būtų narystės ES perspektyvos suteikimas.
Praktiškai partnerystės šalims tenkantys prisitaikymo kaštai tokie patys, kaip ir šalims kandidatėms, o siūlomas atlygis – glaudaus bendradarbiavimo ir plataus masto laisvosios prekybos erdvė bei bevizis režimas. Tuo tarpu šalia kuriama Eurazijos ekonominė sąjunga, kaip minėta, siūlo iš esmės tą patį, bet nereikalauja perimti jokių taisyklių. Nors realiai pastarasis integracijos projektas paremtas interesų zonų ir relpolitik kategorijomis, šalių pritraukimui nevengiama politinio šantažo ar netoleruotinų metodų. Todėl sutariama, jog nesant narystės perspektyvos, t. y. adekvataus atlygio, ES taikomas tradicinis išankstinių sąlygų (angl. – conditionality) principas nuvertėja – ima strigti. Žinoma, nenuvertinant rytinių partnerių įvykdytų ir vykdomų reformų. Bet klausimas, kaip sparčiai ir kokybiškai jos vykdomos.
Taigi, taip susiformuoja uždaras ratas, kada nėra narystės perspektyvos, nėra pakankamos motyvacijos reformuotis, o tai neleidžia perkelti Rytų partnerystės šalių bendradarbiavimo su ES į kokybiškai aukštesnį politinį ekonominį ir institucinį lygmenį. Todėl modeliuojant naująjį Rytų partnerystės politikos etapą, labai svarbu atsakyti į klausimą, ar ir toliau Rytų partnerystė bus traktuojama kaip nuolatinė alternatyva ES plėtros politikai, ar tai vis dėlto galėtų būti „tarpinė stotelė“ link visavertės narystės ES. Tačiau darant prielaidą, kad artimiausiu metu Rytų partnerystė bus paremta „integracija be narystės“ principu, norint išeiti iš uždaro rato reikia naujų idėjų, naujų paskatų, kurios būtų tarsi impulsas šiai programai judėti į priekį ir užtikrinti ilgalaikį veiksmingumą.
Naujų motyvuojančių instrumentų paieškos
Dabartinis ES Rytų partnerystės politikos turinys, kurį sudaro du pagrindiniai ramsčiai – 1) Asociacijos susitarimas ir integracija į ES vidaus rinką per gilios bei visapusiškos laisvos prekybos susitarimą ir 2) laipsniškas judėjimas bevizio režimo link – gali šalims partnerėms užtikrinti dalyvavimą ES vidaus rinkoje, bet nepasiūlo jokio įsitraukimo į ES sprendimų priėmimą ir ES institucijas formulės, kaip narystės ES atveju. Šį institucinį vakuumą galima užpildyti giliausio įmanomo integracijos be narystės modelio ar jo elementų perkėlimu į ES ir valstybės partnerės bendradarbiavimo mechanizmus.
Šiuo atveju reikėtų pažvelgti į ES išorinių santykių struktūrą, kuri, galima teigti, susideda iš taip vadinamų konecentrinių apskritimų. Kitaip tariant, ES skirtingoms šalių grupėms taiko skirtingus europeizacijos mechanizmus. Iš jų bene tinkamiausias integracijos be narystės modelis yra Europos ekonominė erdvė (toliau – EEE). Būtent šio modelio nuostatomis, žinoma, neatmetant narystės perspektyvos, turėtų būti paremtas naujasis Rytų partnerystės etapas.
Todėl EEE modelio, tiksliau geriausių jo elementų, perkėlimas į Rytų partnerystės rėmus reikštų prekybos saitų stiprėjimą, garantuotų, jog prekyba taptų esmine rytinių partnerių integracijos su ES ašimi. O būtent prekyba yra didžiausią pridėtinę vertę šalių ekonomikoms kurianti priemonė.
Galimybė dalyvauti politikos formavime
Kalbant apie tuos geriausius elementus, pažymėtina, kad, priešingai nei standartiniame laisvosios prekybos susitarime, EEE sutartyje EFTA šalims numatyta galimybė dalyvauti EEE politikos formavime (angl. – policy shaping). t. y. jos gali daryti įtaką ES teisės aktų (reglamentų, direktyvų ir sprendimų) formavimui pradiniame siūlymų lygmenyje. Nors minėtos šalys formaliai negali dalyvauti ES sprendimų priėmimo procese, t. y. negali stebėti ir balsuoti nei Europos Parlamento, nei ES Tarybos posėdžiuose, dalyvavimas politikos formavime suteikia galimybę nebūti pasyviomis EEE narėmis ir bent kiek prisidėti, kad jų balsas būtų girdimas. EFTA šalių atitinkamos srities ekspertai dalyvauja Europos Komisijos ekspertų darbo grupėse ir teikia komentarus dėl rengiamų su EEE susijusių ES teisės aktų projektų, t. y. kuriuos priėmus turi būti keičiamas atitinkamas EEE sutarties priedas.
Taip pat EFTA šalių ekspertai dalyvauja komitologijos komitetuose, kurie padeda Komisijai vykdyti jai sutektus ES teisės aktų įgyvendinimo įgaliojimus. Iš ES valstybių narių ir EFTA šalių ekspertų sudaryti komitetai išsako pastabas dėl Komisijos siūlomų įgyvendinimo teisės aktų prieš juos priimant. Ne išimtis ir dalyvavimas programų ir kitų specifinių sričių komitetuose, kurie padeda Komisijai vykdyti teisės aktų įgyvendinimo įgaliojimus gretutinėse bendrajai rinkai srityse.
Vis dėlto dalyvavimas politikos formavime nors EFTA šalys ir neturi galimybės dalyvauti galutiniame sprendimo priėmime, leidžia joms būti aktyviomis formuojant jas liečiančius sprendimus, taip pat rinkti informaciją, stebėti ir prisitaikyti prie nuolat kintančios ES. Kitaip tariant, tai leidžia pasirengti laiku priimti nacionalinius teisės aktus, kuriais įgyvendinamos EEE sutarties nuostatos.
Tuo tarpu kalbant apie ES Rytų partnerystę, ES deklaruoja, jog Rytų partnerystės programa yra bendra ES ir partnerystės šalių nuosavybė. Tačiau partnerystės šalys neturi įtakos formuojant ES teisę bei pasiūlymus Rytų partnerystėje apskritai, todėl joms sunku suvokti jų suteikiamą naudą, ir dėl to jos galimai lėčiau ar atsargiau įgyvendina sąlygas, būtinas Asociacijos susitarimo pasirašymui. EEE mechanizmų, tokių kaip galimybė dalyvauti politikos formavime, perkėlimas pažengusioms Rytų partnerystės valstybėms padėtų pajusti programos „bendrą nuosavybę“ bei sustiprintų jų pasitikėjimą programa. Politikos formavimo galimybė turėtų būti suteikiama Asociacijos sutartį pasirašiusioms valstybėms, kurios yra pasiryžusios toliau žengti eurointegracijos keliu.
Rytų partnerystės valstybių ekonominės erdvės sukūrimas
Pagal EFTA modelį, Rytų partnerystės valstybės, pirmiausia pažangiosios, pasiekusios vienodą ar bent panašų ES normų adaptavimo lygį, galėtų suformuoti bendrą tarpusavio laisvos prekybos erdvę – Rytų Europos Laisvosios Prekybos Susitarimą (angl. – Eastern European Free Trade Agreement, EEFTA). Tokią idėją savo kalboje jau yra išsakęs Š. Füle, teigdamas, jog ES turi pasitelkti turimus instrumentus paskatinti regioninį Rytų partnerystės valstybių bendradarbiavimą. Tai leistų Rytų partnerėms europines normas perimti ne tik sąveikaujant su ES, bet ir tarpusavio santykiuose. Kartu tai paskatintų šalių tarpusavio prekybą, investicijas ir paspartintų integraciją link ES.
Atitinkamai, vadovaujantis EEE modeliu, svarstytinas ir dviejų ramsčių institucinės struktūros, kurioje kiekviena EEFTA institucija atitiktų ES instituciją, sukūrimas. Tai paskatintų Rytų partnerystės šalių glaudesnį bendradarbiavimą ir padėtų perimti gerąją praktiką vienai iš kitos. Kitaip tariant, susiformavusio „bloko“ vienetai pradėtų vienas kitą stumti į priekį, siekiant suformuoti ir užtikrinti bendrąjį šalių interesą.
Sektorinės integracijos galimybė
Sektorinė integracija galėtų padėti ribota integracija sudominti ir Asociacijos susitarimo nesiekiančias šalis, pavyzdžiui, Azerbaidžianą, kurio finansinė priklausomybė nuo ES pasireiškia ne per tiesioginės paramos poreikį, o per naftos pardavimą (99,5 proc. Azerbaidžiano naftos eksportuojama į ES). Sektorinis bendradarbiavimas taip pat galimai padėtų atrasti partnerystės šalių verslininkus, kurie būtų suinteresuoti pateikimu į ES rinką bei būtų pasiryžę dėl to pereiti prie europinių normų – taip jie taptų integracinių procesų šalininkais ir spaudimo vyriausybei grupėmis. Didžiausią sėkmę prognozuoti galima sektoriams, kuriuose ES ir Rytų partnerystės valstybės turi bendrą interesą.
ES turi integruoti savo instrumentus į Rytų partnerystės veikimo lauką taip, kad jie darytų poveikį šalių partnerių, esančių tarp dviejų integracinių erdvių, strateginiams ūkio sektoriams – pirmiausia energetikai ir transporto politikai. Tai svarbiausios politikos sritys Rytų kaimynystėje. Tik veikiant šias sritis įmanoma sukurti ilgalaikį poveikį šių šalių politinės ir ekonominės struktūros raidai. Vienas variantų yra naujos integruotos investavimo į ES transporto, energetikos ir telekomunikacijų infrastruktūros prioritetus priemonės – Europos infrastruktūros tinklų priemonės – išplėtimas ir į Rytų partnerystės veikimo lauką.
2021-2027 m. ES finansinėje perspektyvoje būtų galima svarstyti galimybę išplėsti ES infrastruktūros tinklų priemonę (angl. – Connecting Europe Facility), taip, kad apimtų Rytų partnerystės šalis, priklausančias Energetikos bendrijai. ES finansinė parama iš šio fondo galėtų būti skiriama investicijoms į energetikos infrastruktūrą, jos atnaujinimą ir modernizavimą. Prioritetas galėtų būti skiriamas ES energetinio saugumo tikslus atitinkantiems projektams, kurių įgyvendinimas prisidėtų prie ES vidaus energijos rinkos integracijos stiprinimo ir ES energetinių išteklių tiekimo diversifikavimo (tiekimo saugumo ir konkurencingumo kriterijai).
Tai leistų ES tiesiogiai dalyvauti Rytų partnerystės valstybių energetikos ir transporto infrastruktūros, kuri turi didelę įtaką tų šalių geopolitinei gravitacijai ir politiniam raidos modeliui, kūrime. Tokia sektorinė integracija valstybėms, ypač toms, kurios iki šiol Rytų partnerystės kontekste sėdėjo ant atsarginių suolelio, leistų įsitraukti į ES vidaus rinką ir gauti priėjimą prie perskirstomosios politikos instrumentų.
Bevizis režimas turi išlikti ant stalo
Bene didžiausią pažangą padariusi Moldova – jau antrame vizų liberalizavimo etape. Kuomet šalis galutinai įvykdys reikiamus kriterijus, ES galėtų panaikinti vizas trumpojo laikotarpio kelionėms Moldovos piliečiams, turintiems biometrinius pasus. Tai paskatintų ir kitas partnerystės šalis sparčiau vykdyti reformas, reikalingas vizų liberalizavimui. O vizų liberalizavimo nauda galbūt motyvuotų toliau žengti eurointegracijos keliu.
Beje, itin svarbu, kad ES savo išoriniuose santykiuose atsisakytų „pirmiausia Rusija“ principo (angl. – Russia first policy), kai visos Bendrijos siūlomos iniciatyvos (pavyzdžiui, supaprastinta vizų išdavimo tvarka) pirmiausia įgyvendinamos su Rusija, o tik vėliau su kitomis Rytų kaimynystės valstybėmis. ES būtų sunku įrodinėti Rytų partnerystės iniciatyvos privalumus šalims partnerėms tuo atveju, jeigu Rusija, kuri nedalyvauja Rytų partnerystės programoje, gautų bevizį režimą anksčiau nei programoje dalyvaujančios šalys.
Tai pakirstų ES kaip normatyvinės galios ir traukos centro vaidmenį ir kartu jos galimybes transformuoti kaimynines valstybes pagal europinį modelį. Todėl atsižvelgiant į šalių partnerių vykdomus techninius reikalavimus, ES bevizį režimą su Rusija ir Rytų partnerystės valstybėmis turėtų įgyvendinti sinchroniškai.
Būtinas geopolitinis požiūris, ne vien vertybinis
Bendrai kalbant apie integraciją be narystės, ES turi mažinti savo politinių reikalavimų kartelę, nes šalims partnerėms reikia peržergti iš esmės tokį patį adaptacinį barjerą kaip ir narystės atveju, tačiau mainais už tai ne tik negauti narystės perspektyvos, bet ir iš savo vidinių rezervų kompensuoti prisitaikymo prie ES reguliavimo kaštus.
Todėl ES savo integracijos be narystės modeliuose pirmenybę turi teikti tarpusavio priklausomybės stiprinimui per infrastruktūros integraciją bei šalių partnerių ekonomikų integracijai į ES vidaus rinką. ES integracijos patirtis liudija, jog įvykus ekonominei integracijai gali atsirasti prielaidos „persiliejimui“ į politinį lygmenį. Tai ypač svarbu ir dėl to, kad šalia kuriama Rusijos dominuojama alternatyvi integracijos erdvė, todėl ES šalims partnerėms siūlomų paskatų ir sąlygų rinkinį reikėtų vertinti geopolitiniame kontekste, o ne vien vertybiniame.
Išankstinis nuostatų taikymas ir ratifikavimo procesas – galimybė užtikrinti tinkamą susitarimo įgyvendinimą
Akivaizdu, jog Asociacijos ir gilios bei visapusiškos laisvos prekybos susitarimo su Rytų partnerėmis pasirašymas ne tik pabaigtų vieną istoriją, bet ir pradėtų kitą. Tačiau kyla daug rizikų dėl selektyvaus Asociacijos susitarimo nuostatų įgyvendinimo. Tokias abejones sustiprina, pavyzdžiui, Ukrainos narystės Pasaulio prekybos organizacijoje patirtis, kai Ukraina linksta peržiūrėti jau iki narystės suderėtas pozicijas.
Tokia tikimybė yra dėl to, kad stambios ir su politika suaugusios verslo grupės, kurios dabar konjunktūriškai remia Asociacijos susitarimą, ilgainiui gali nesutikti perimti ES taisykles tokiose srityse kaip valstybinio protekcionizmo naikinimas, viešieji pirkimai ir pan. Atsižvelgiant į tai, ES turi turėti pakankamai svertų kontroliuoti šį procesą.
Vienas iš įrankių – Asociacijos susitarimo ratifikavimo procesas. Gilios ir visapusiškos laisvos prekybos susitarimo nuostatų išankstinis taikymas (nuo pasirašymo datos) leistų ES, dar neatsisakius visų saugiklių įvertinti (ratifikavimo procesas gali užtrukti), ar Rytų partnerystės šalis nesiruošia susitarimo nuostatų įgyvendinti selektyviai. Jeigu tas būtų daroma, ES galėtų stabdyti integracijos procesą. Asociacijos ir laisvosios prekybos susitarimo pasirašymas turėtų būti suvokiamas ne tik kaip atlygis už vykdomas reformas, bet ir įrankis šias reformas toliau tęsti bei kontroliuoti šį procesą.
Straipsnis parengtas pagal studiją „Rytų partnerystė po Vilniaus viršūnių susitikimo: misija įvykdyta, didelės užduotys priešaky“.