Nesiimdamas vertinti, ar toks 58 kredito unijas vienijančios asociacijos elgesys yra politiškai korektiškas, norėčiau pateikti kredito unijų reformą reglamentuojančių įstatymų projektų alternatyvų palyginimą.
Šių metų kovo 22 dieną Seimas pritarė dviem teisinio reguliavimo alternatyvoms kurias toliau vadinsime „pirmoji alternatyva" ir „antroji alternatyva". Abi jas sąlygojo trys priežastys:
1. Neatidėliotina būtinybė reformuoti kredito unijų industrijos reguliavimą jos finansinio tvarumo reikšmingo sustiprinimo tikslais;
2. Pasaulinės finansų krizės iššūkiai bei į juos reaguojantis tarptautinis ir europinis reguliavimas, kuris reikšmingai sugriežtino kapitalo reikalavimus kredito įstaigoms ir kredito unijoms;
3. Reguliavimo sugriežtinimą įkūnijantys Europos Sąjungos teisiniai instrumentai - Kapitalo reikalavimų reglamentas ir Kapitalo reikalavimų direktyva IV.
Lietuva išsiderėjo išimtį, kad pastarosios direktyvos reguliavimas kredito unijoms netaikomas, tačiau žemiau pateiktoje pirmosios alternatyvos analizėje atskleidžiami reguliavimo defektai, kurie nurodytą išimtį paneigia.
Tai reiškia, kad kredito unijoms būtų taikomi per aukšti, kredito unijoms nebūdingi kapitalo reikalavimai, kurių jos negalėtų įvykdyti.
Abi teisinio reguliavimo alternatyvos numato panašius tikslus - kredito unijų sektoriaus reforma, jos finansinio tvarumo sustiprinimas, aiškesnis kredito unijų veiklos sąlygų reglamentavimas, stabilizavimo fondo, reikalingo kredito unijų, patiriančių laikinojo pobūdžio finansinius sunkumus, mokumui (likvidumui) atstatyti, įsteigimas, centrinių kredito unijų įsteigimas bei kredito unijų pertvarkymo į bankus teisės įtvirtinimas.
Tačiau siūlomos priemonės yra skirtingos ir kai kuriais atvejais šie skirtumai yra esminiai.
Alternatyvų esminiai skirtumai ir panašumai
Integracija į centrinę kredito uniją. Pirmoji alternatyva numato priverstinę integraciją - visos kredito unijos, nepriklausomai nuo jų finansinės būklės, privalo būti centrinės kredito unijos narėmis; antroji alternatyva numato, kad integracija yra savanoriška: nesiintegruoti (savarankiškai veikti) gali tik tos kredito unijos, kurių perskaičiuoto I lygio kapitalo suma yra ne mažesnė nei 1 milijonas eurų.
Kredito unijų savarankiškumas. Pirmoje alternatyvoje kredito unijų galimybė veikti savarankiškai, netampant centrinės kredito unijos nare, nenumatyta; antroji alternatyva numato galimybę kredito unijoms veikti savarankiškai, netampant centrinės kredito unijos nare.
Kryžminių garantijų sistema. Pirmoje alternatyvoje neribota - jeigu su mokumo užtikrinimo sistemos pagalba iš stabilizacijos fondo centrinės kredito unijos ar jos narės kredito unijos mokumas nėra užtikrinamas ir centrinei kredito unijai arba jos narei kredito unijai yra iškeliama bankroto byla, centrinė kredito unija ir jos narės kredito unijos solidariai atsako bankrutuojančios centrinės kredito unijos ir jos narės bankrutuojančios kredito unijos kreditoriams.
Pagal antrąją alternatyvą numatyta riboto dydžio kryžminių garantijų sistema: jeigu, kaip ir aukščiau nurodytu atveju, centrinei kredito unijai arba jos narei kredito unijai yra iškeliama bankroto byla, centrinė kredito unija ir jos narės kredito unijos atsako bankrutuojančios centrinės kredito unijos ir jos narės bankrutuojančios kredito unijos kreditoriams, tačiau ne didesne nei į centrinės kredito unijos stabilizacijos fondą (jei toks kaupiamas) įneštų lėšų ir į centrinę kredito uniją įmokėto pajinio kapitalo suma.
Centrinės kredito unijos minimalus narių (steigėjų) skaičius. Pirmoje alternatyvoje centrinės kredito unijos minimalus narių skaičius yra 10 ir reikalavimas dėl kredito unijų turto nenustatytas. Antroje alternatyvoje minimalus centrinės kredito unijos narių skaičius yra 3. Ši nuostata taikoma tuo atveju, jei 3 kredito unijų turtas viršija 50 milijonų eurų.
Kredito unijų stabilizavimo fondas. Pirmoje alternatyvoje numatytas, antroje – ne.
Kredito unijų kapitalo struktūros reglamentavimas. Pirmoje alternatyvoje detalaus reglamentavimo nėra, antroje numatyta detali reglamentacija.
Nauji reikalavimai priežiūros institucijai nustatant normatyvus ir jų apskaičiavimo metodika. Pirmoje alternatyvoje jų nėra, antroje alternatyvoje numatyta, kad priežiūros institucijos nustatytas atitinkamas normatyvas neturi būti didesnis už atitinkamą normatyvą, kuris lygus LR veikiantiems bankams taikomą atitinkamą normatyvą padauginus iš koeficiento 1,3 (individualus normatyvas -bankams taikomą atitinkamą normatyvą padauginus iš koeficiento 1,5). Priežiūros institucija negali nustatyti tokio kapitalo pakankamumo normatyvo, kurį apskaičiuojant kredito unijos kapitalo reikalavimas (poreikis) viršytų 10 procentų, skaičiuojamų nuo kredito unijų balansinio turto (aktyvų) sumos.
Kredito unijų asocijuotų narių samprata. Pirmoje alternatyvoje ji neišplėsta, antroje - išplėsta.
Kodėl stiprios unijos turi veikti savarankiškai
Pasiūlytas prievartinis kredito unijų organizacinio integravimo į centrinę kredito uniją būdas neatsižvelgia į tai, kad šiuo metu veikiančios kredito unijos itin skiriasi pagal savo veiklos ir finansinius rodiklius.
Taip pat priverstiniu būdu diegiamas kryžminių garantijų principas bei nustatomos kitos teisinės priemonės, kurios reikšmingai padidins administracinius kaštus.
Numatytas kredito unijų gaivinimo būdas sujungiant jas į centrinę kredito uniją kritikuotinas, kadangi, visų pirma, tikėtina, jog tokiu būdų šiuo metu nuostolingai veikiančią centrinę kredito uniją siekiama gaivinti sveikų ir pelningai veikiančių savarankiškų kredito unijų sąskaita.
Be to, į didesnius stipriai integruotus struktūrinius organizacinius darinius privalomai subūrus mažesnes, valdymo prasme neefektyvias ir finansine prasme tvarumo stokojančias kredito unijas, kad jos neva galėtų užtikrinti efektyvų tarpusavio rizikos padalinimą tarpusavio kooperacijos būdu, realiai lems tai, kad jei tokia centrinė kredito unija nesugebės dirbti pelningai ir suformuoti pakankamo rezervo, jos veiklos nutraukimas reikš santykinai didesnę sisteminę riziką nei vienos neefektyviai veikiančios kredito unijų veiklos nutraukimas.
Savarankiškų kredito unijų egzistavimas atitinka Pasaulio kredito unijų tarybos (WOCCU) suformuluotą principą, numatantį, kad kredito unijų dalyvavimas antrinio lygio organizacijose (tokiose kaip centrinė kredito unija) yra iš esmės savanoriškas.
Teisinis reguliavimas, numatantis privalomą visų kredito unijų narystę centrinėse kredito unijose ir privalomą dalyvavimą kryžminių garantijų sistemoje remiasi fundamentaliai ydingu principu: valstybinės prievartos taikymu savanoriškoms bei laisvoms kredito unijoms, paneigiant jų teisę ir laisvę organiškai ir nuosekliai jungtis į jų veiklai reikalingus darinius.
Keltini reikšmingi klausimai apie tokio privalomo modelio derėjimą su konstitucine nuosavybės neliečiamumo doktrina bei iš to išplaukiančia teise netrukdomai užsiimti ūkine komercine veikla.
Privalomą integraciją į centrinę kredito uniją ir neribotą kryžminių garantijų sistemą sukritikavo Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, praėjusių metų lapkričio 23 d. pateiktoje išvadoje nurodydamas, jog, priėmus įstatymą, dalis juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra kooperatinė bendrovė, būtų ribotos civilinės atsakomybės juridiniai asmenys, kita dalis (centrinės kredito unijos) - neribotos civilinės atsakomybės.
Nei Tvarios kredito unijų veiklos koncepcija, nei jos pagrindu parengti Pirmosios alternatyvos įstatymo projektai nepagrindžia, kodėl šiuo metu veikiančios kredito unijos, kurios yra stiprios ir atitinka visus privalomus reikalavimus ir normatyvus, turėtų privaloma tvarka integruotis į centrinę kredito uniją, dalyvauti kryžminių garantinių sistemoje ir neribotai savo turtu atsakyti už kitų kredito unijų nuostolius.
Tokiu griežtų priemonių kaip visiškai neribota kryžminių garantijų sistema nėra nei bankų, nei kitų finansinių institucijų reguliavime. Tokia apimtimi, kokia numatyta pirmosios alternatyvos parengtuose įstatymų projektuose, to nereikalauja ir aukščiau minėti Europos Sąjungos teisiniai instrumentai ar juos įgyvendinantys techniniai standartai.
Privaloma narystė, įpareigojanti nepriklausomas kredito unijas, savarankiškus juridinius asmenis, prireikus suteikti neribotą finansinę pagalbą kitoms kredito unijoms atsakant prieš jos kreditorius visu savo turtu ir veikla, kelia ir rimtų teisinių abejonių dėl šios nuostatos suderinamumo su konstitucine kredito unijų ir jų narių nuosavybės neliečiamumo doktrina.
Dėl šios priežasties, įtvirtinus tokį reglamentavimą, galima tikėtis iniciatyvų dėl jo peržiūrėjimo įstatymų konstitucinės kontrolės tvarka.
Atsižvelgus į tai, siūlomas teisinis reguliavimas neatitinka Kooperatinių bendrovių įstatymo nuostatų, taip pat Civilinio kodekso 2.50 straipsnio 4 dalies nuostatų. Todėl siūlytina leisti stiprioms ir aukštus I lygio kapitalo reikalavimus tenkinančioms unijoms veikti savarankiškai, nesijungia į centrinę kredito uniją.
Antrosios alternatyvos privalumai
Pagrindinis antrosios alternatyvos privalumas yra kredito unijų savarankiškumas. Išlaikoma kredito unijų tiesioginė atsakomybė kreditoriams, kredito unijos narių suinteresuotumas unijos veiklos rezultatais, nepažeidžiami esminiai kooperacijos principai, išnaudojama kredito unijos narių iniciatyva ir suinteresuotumas investuoti į kredito unijos kapitalą (tuo tarpu priverstinis dalyvavimas centrinėje kredito unijoje ir kryžminių garantijų sistemoje tokią iniciatyvą žlugdys), puoselėjama kredito unijų konkurencija, sudaromos sąlygos kredito unijos sprendimų operatyvumui gerinti, išlaikomos regioninių inovacijų plėtros galimybės ir paliekama galimybė visapusiškai išnaudoti kooperacijos modelio privalumus.
Kiti antrosios alternatyvos privalumai:
- mažesnis centrinės kredito unijos minimalus narių (steigėjų) skaičius, kuris sudaro realią galimybė sukurti ne vieną, o keletą centrinių kredito unijų, įvertinant kredito unijų sektoriaus specifiką ir objektyvias jų kooperacijos galimybes, sudaro galimybes vystyti regionus ir užtikrina, kad kredito unijos sudarys pakankamo dydžio centrinę kredito uniją (ne mažesnio nei 50 milijonų eurų turto reikalavimas);
- vieningas kredito unijų stabilizavimo fondas
- veiklos riziką ribojančiu normatyvų maksimaliu dydžių įtvirtinimas įstatyme
- išplėsta kredito unijų asocijuotu nariu samprata
- išvengiama finansinio darinio sudarymo rizikos, kuri užkoduota pirmojoje alternatyvoje, numatančioje privalomą visų kredito unijų narystę centrinėje kredito unijoje. Tokia narystė apima ir pareigą kartu su CKU sudaryti finansinį darinį , kuris nuo įsteigimo momento turės rengti konsoliduotą finansinę atskaitomybę, dėl ko kreditų unijų veikla taip pat pateks į Kapitalo reglamento reikalavimų apimtį. Antroji alternatyva sudaro galimybę įstatymų leidėjui sureguliuoti kredito unijas tokiu būdu, kad būtu realiai išnaudota Kapitalo reikalavimų direktyvoje IV numatyta išimtis kredito unijoms netaikyti Kapitalo reikalavimų reglamento reikalavimų.
Antrosios alternatyvos atveju – tikėtina mažesnė valstybės pagalba
Kad būtų sukurtas kredito unijų sektoriaus finansinis tvarumas, bus reikalinga valstybės pagalba, arba valstybės kapitalo injekcija. Valstybės pagalbos teikimo kredito unijų sektoriui schema turės būti suderinta su Europos Komisija.
Iki alternatyvių įstatymo projektų priėmimo nebus tiksliai žinoma, nei kokia pinigų suma bus reikalinga kuriant kredito unijų sektoriaus finansinį tvarumą, nei kokiomis sąlygomis ir terminais ji turės bus suteikta, nei kokią dalį kredito unijų sektoriui sumos turės skirti kredito unijos naujiems kapitalo reikalavimams įvykdyti ir ar iš tiesų jos sugebės pritraukti reikalingą pinigų sumą. Pagaliau neaišku, kaip valstybė turės pasielgti tuo atveju, jei kredito unijos nesugebės mobilizuoti reformai reikalingos pinigų sumos, be kurios valstybės pagalba gali būti pripažinta neteisėta Europos Sąjungos konkurencijos teisės kontekste.
Antrosios alternatyvos įgyvendinimo atveju kredito unijų sektoriaus tvarumui kurti sudaromos sąlygos išnaudoti kredito unijų narių suinteresuotumą ir pajininkų iniciatyvą plėsti kredito unijas ir prisiimti atsakomybę. Taigi jos įgyvendinimo atveju valstybės pagalbos apimtis tikėtinai bus mažesnė.
