Šios organizacijos yra atskaitingos labai įvairiems politiniams vadovams: skirtingiems ministrams, Seimui, merams. Labai daug priklauso tiek nuo atitinkamos srities ministro, tiek mero - kiek jis sugeba aiškiai nustatyti veiklos gaires. Deja, tai Lietuvos liga, kad negebame politiškai apibrėžti tikrųjų tikslų. Lietuvoje per pirmuosius 25 nepriklausomybės metus turėjome tris aiškias misijas, kurias sėkmingai įgyvendinome: ES, NATO, euras.
Dabar matome tokius dalykus kaip emigracija ir pajamų nelygybė. Tačiau nors visi pripažįsta, kad tai problema, nėra aišku, apie kokius demografinius ir pajamų nelygybės rodiklius mes kalbame. Dabar Lietuvoje nelygybė yra panaši į JAV ir Jungtinės Karalystės. Pasauliniai lygybės lyderiai – Skandinavai. Kyla klausimas, į kur mes orientuojamės. Vakarai yra labai skirtingi ir jei visi „Vakarai“ ES ir NATO, tai demografinės ir ekonominės politikos modeliai ten labai skirtingi. Mes dabar turime sugalvoti, ko norime, bet tiesiog negalime. Valstybės tarnybos trūkumai yra pasekmė šitos situacijos - ne priežastis.
Literatūroje yra diferencijuojama tarnybos politizacija ir profesionalizacija. Lietuvoje pagal teisės aktus politizuota valstybės tarnyba yra labai maža (apie 3-4 proc. tarnautojų – vadinamieji politinio pasitikėjimo tarnautojai). Tuo tarpu didžioji dalis valstybės tarnybos yra profesionalai, karjeros tarnautojai. Lietuvoje su skaidrumu dažniausiai problemų kyla „pilkojoje“ zonoje tarp šių dviejų korpusų – su tų 600 organizacijų vadovais: tai ir praėjusių metų Jono Miliaus atvejis, ir dabar Dainoro Bradausko. Šie žmonės yra tarsi profesionalai, bet skiriami ministrų. Iš esmės Lietuvoje yra geresnės praktikos „salų“, pvz., kariuomenė ar ta pati policija. Pats premjeras savo reputaciją susikūrė policijoje ir tapo generaliniu komisaru. Tad skaidrumo problema nėra tokia didelė kaip atrodo. Lietuvoje plintantis kadencijų principas yra pirmas žingsnis – antrasis nustatyti vadovų skyrimo būdą, kuris užtikrintų. Visuomenei būtų nesudėtinga patikrinti apie paskyrimą, kad skiriamas savo srities profesionalas. Apibendrinus – viešojo administravimo institucijų ir valstybės bei savivaldybių įmonių vadovų skyrimas yra vis dar per daug politizuotas.
Efektyvumas, kaip jis naudojamas buityje, neturi nieko bendro su veiklos vertinime naudojamu profesiniu terminu. Efektyvumas - tai santykinis tikslo pasiekimo matas, matuojamas „pasiekto tikslo vieneto kaina“.
Lietuvoje valdžia negeba apibrėžti tikslų, kuriuos galėtume išreikšti kiekybiškai. Pvz., „sumažinti emigraciją“ yra per abstraktu, kad galėtume apibrėžti to mažinimo efektyvumą. Galbūt nežinome, ko tiksliai siekiame. Pavyzdžiui, tokie dalykai, kaip atsakymai į klausimus, ar siekiame subalansuoti išvykstančių/atvykstančių skaičius, ar siekiame teigiamo grįžtančiųjų rodiklio? Ar galime demografines netektis kompensuoti kitų šalių piliečiais ir apie kokius dydžius kalbėtume tada? Jei siekiam grąžinti emigrantus, tai ar į regionus ar į didmiesčius? Į kokius emigrantus turėtume susitelkti: į suskilusias šeimas, paklausių profesijų specialistus ar išvykusias su mažais vaikais šeimas? Be atsakymų, kuriuos turi duoti Vyriausybė ir Seimas, negalime net pradėti galvoti apie tarnybos veiklos efektyvumą. Tik jei žinosime tokias detales, galėsime planuoti investicijas: vienais atvejai gali reikti darželius statyti, kitais atvejai plėtoti lietuvių kalbos mokymo suaugusiems tinklą, trečiais siekti pritraukti dideles užsienio investicijas. Visko kartu negalime daryti, išsklaidytomis jėgomis esame pasmerkti neefektyvumui.
Lietuvoje nesant politikų gebėjimo (ko gero, ir noro) aiškiai apibrėžti tikslus priimta remtis užsienio vertinimais, tokiais kaip Ekonominės plėtros ir bendradarbiavimo, Europos Komisijos ar Tarptautinio valiutos fondo patarimais. Tačiau šių organizacijų analizės nesivadovauja Lietuvos visuomenės interesu kaip pagrindine gaire – jos susitelkia į konkurencingumą, ekonomikos augimą ir panašiai. Bet vadovaudamiesi tomis gairėmis prieiname prie to, kad mūsų švietimo sistema ruošia specialistus užsieniui, o konkurencingumo pasiekiame mažais atlyginimais. Ir čia esą nieko nepadarysi – užsienio ekspertai taip pasakė. Institucija, kuri turėtų apibrėžti, kas yra viešasis interesas, yra Seimas ir Vyriausybės. Prieš pradėdami galvoti apie tarnybos veiklos efektyvumą turime kalbėti apie Seimo darbo ir Ministrų kabineto veiklos efektyvumą.
Kokie ir kokių savybių žmonės turėtų dirbti valstybės tarnyboje? Šio klausimo prielaida yra ta, kad mes galime rinktis. Tačiau dėl to galima suabejoti. Valstybės tarnyba nėra patraukli talentingiausiems.
Tuo pačiu Lietuvoje turime didelį kiekį asmenų su aukštuoju išsilavinimu, kuriems verslas nepasiūlo jų lūkesčius atitinkančių darbų, tad nors yra didelė konkurencija į tarnybą, ji neatveda ten geriausių specialistų. Ši problema yra žinoma nuo XIX a. biurokratijos tyrimų ir sėkmingų valstybės tarnybos sistemų Europoje, tokių kaip Vokietija. Atsakymas yra tas, kad tarnautojai į tarnybą turi žiūrėti kaip į pašaukimą.
Einantis ten turi suvokti, kad niekada netaps milijonieriumi. Tokio tipo žmones pritraukia tarnybos sąlygos, kurios suteikia santykinai daug asmeninės laisvės priimti svarbius sprendimus, kur yra orientuojamasi į komandinį darbą, o darbovietėse atlyginimų žirklės nėra didelės. Tokių „iš pašaukimo“ žmonių Lietuvoje yra, tačiau mes tarnautojais linkę nepasitikėti, todėl nuolat kuriamos papildomos kontrolės sistemos, kurios demotyvuoja dirbti, o vertinime linkstame prie tarnautojų konkurencijos skatinimo, kurdami individualaus, o ne komandų darbo vertinimo sistemas.
Vėlgi šiuo metu valstybės tarnyba kaip profesija nėra nei prestižinė, nei visuomenei yra suprantamas jos turinys. Civilinė tarnyba, gal kiek mažiau nei mokytojų ar policininkų profesijos, kenčia nuo šios situacijos ir iš jos plaukia daugybė ydų, analogiškai, kaip su mūsų švietimo sistema.
Tos anksčiau minėtos 600 organizacijų Lietuvoje atsirado ne šiaip sau, didele dalimi tai buvo skatinama ES integracijos kaip skaidrumo didinimo būdas – atskiriems juridiniams asmenims su atskirais vadovais yra sunkiau tarpusavyje bendrauti neskaidriai. Iš kitos pusės toks organizacijų kiekis labai didina bendrųjų funkcijų kaštus: programų sistemų aptarnavimo, tarpusavio veiksmų koordinavimo, buhalterinės apskaitos, personalo valdymo ir t.t. Taigi tarp skaidrumo ir efektyvumo yra tam tikra priešprieša – daugiau vieno reiškia mažiau kito.
Tam tikra prasme, kaip suderinti šiuos du siekius, yra viešojo administravimo tyrimų „šventasis gralis“. Gero atsakymo nėra. Pvz., tokios šalys kaip Pietų Korėja ar Taivanas, kuriose tarnybos laikomos itin efektyviomis, veikia faktiškai kaip verslai – ten išsitrina riba tarp verslo ir valstybės, o pilietis yra ne tiek valstybės „savininkas“, kiek „darbuotojas“. Ten administravimas veikia skaidriai (nustatomi kiekybiniai rodikliai, teikiamos viešos ataskaitos ir pan.), tačiau politiniu skaidrumu šios šalys nepasižymi. Tose visuomenėse valstybė nustato itin griežtas taisykles ir jas įgyvendina. Europoje pavyzdinėmis laikome Šiaurės šalių valdžias. Jos ko gero geriausiai efektyvumą derina su skaidrumu. Tačiau šių politinių sistemų išskirtinumas – labai aukštas pasitikėjimas (tiek socialinis – pasitikima bendrapiliečiais, tiek politinis – manoma, kad valdžios atstovai siekia gero). Tai leidžia tokiose šalyse politinei valdžiai imtis rizikos, ją deklaruoti ir įgyvendinti inovacijas, kurios kartais atneša reikšmingą veiklos pagerėjimą. Lietuvoje ir beveik visur kitur Centrinėje ir Pietų Europoje politikai tiesiog negali viešai pareikšti, kad apsiims rizikingos reformos, kurios rezultatai iki galo nežinomi – gal bus efektyviau, o gal ne.
Visuomenė tame teįžvelgs korupciją, „valstybės išvogimą“. Mūsų nepasitikėjimas yra tam tikri spąstai, kurie neleidžia nieko padaryti, kad pasitikėjimą padidintume. Skaidrumo vaikymasis šiuo atveju gali net pakenkti, nes ir taip žinoma, kad daug veikia ne taip, kaip turėtų.
Tačiau jei viešinsime visas veiklas ir ieškosime jose klaidų – tai aiškus signalas, kad geriau nedaryti nieko, negu daryti kažką netobulai. Blogiausiu atveju tai gali sudaryti sąlygas „raganų medžioklei“, kuri visiškai paralyžiuos viešojo administravimo veiklą.
Lietuvoje tai ypač aktualu dėl labai komplikuotos „stabdžių ir atsvarų“ sistemos. Rinkimų sistema Lietuvoje beveik be išimčių kuria koalicijas, koalicijose ministrai turi daugybę galimybių ignoruoti Ministro Pirmininko reikalavimus, ministrai dažnai nėra suinteresuoti bendradarbiauti su kitomis ministerijomis, Prezidento institucija gali apsunkinti beveik bet kokią reformą. Retai galima paskatinti, nes reformų įrankiai yra ministrų kabinete, rinkimų reglamentavimas nenumato jokių formalių reikalavimų partijų rinkimų programoms, o Vyriausybės įstatymas nenumato reikalavimų Vyriausybių programoms. Tai reiškia, kad nors yra toks dalykas kaip Vyriausybės programa, ką valdžia darys vis tiek neaišku. Siekiant efektyvesnio valdymo turėtume siekti mažinti šį „stabdžių ir atsvarų kompleksiškumą“. Jis buvo sukurtas tada, kai Lietuvai grėsė invazija, o politinė sistema buvo skilusi tarp buvusių komunistų ir iš Sąjūdžio susiformavusių grupių. Lietuvos visuomenė ir iššūkiai dabar yra kiti, tačiau procesai, kuriuos esame įtvirtinę, neleidžia nei formuluoti, nei siekti reikšmingų valdymo pokyčių.
Kita vertus, Lietuvos institucijos yra itin demokratiškos. Tačiau jų tarpusavio santykių įtampos dažnai pasiekia tokį lygį, kad jos negeba derinti veiksmų „viešojo intereso“ labui. Ši problema nėra vien mūsų – Vakarų Europoje ir JAV yra rimtų abejonių, ar atlaikys demokratinės sistemos dabartinius radikalių politinių jėgų iššūkius. Centrinėje Europoje, ypač ryškiai Vengrijoje ir Lenkijoje, vyksta pokyčiai vadinamosios „stiprios“ (moksliškai dar ją vadina neoveberine valstybe) valstybės link. Tai doktrina, kuri atmeta prielaidą, kad rinka ir visuomenė gali pati save reguliuoti ir valstybės intervencija būtina. Esą pastarųjų dešimtmečių reformos susilpnino valdžios institucijas, tačiau vietoje to, kad triumfuotų demokratija visuomenės tapo verslo interesų („oligarchų“) įkaitėmis.
Šiuo metu, gal kiek švelnesne forma ir tik epizodiškai, Lietuvoje irgi ateina ši tendencija. Vėlgi tokie dalykai kaip valstybinis alkoholio prekybos monopolis ateina iš neabejotinai stiprių valstybių patirčių – Šiaurės šalių. Bet Šiaurės šalys yra istorinė anomalija. Taip, jos sukūrė stiprias valstybes ir vėliau panaudojo šį potencialą demokratinių institutų stiprinimui.
Šiaurės šalių pamoka yra ta, kad valstybė turi būti stipri, kad galėtų tapti demokratiška. Ir eilės tvarkos nereikėtų sumaišyti. Tačiau čia yra didelė rizika, kad stiprios valstybės kūrime jos tikslas – demokratijos sukūrimas - bus pamirštas. Dėl to dabar kritikuojama Vengrija, ir Europos tarpukario istorija, netgi Lietuvos. Mums sako, kad yra realus pavojus stiprinant viešojo administravimo gebėjimus ir efektyvumą pakirsti demokratiją.
Mano supratimu, politinis Lietuvos elitas nesupranta, kad yra tam tikra administracinio efektyvumo ir politinės demokratijos priešprieša. Šiaurės šalys sugebėjo pasiekti, ko pasiekė iš dalies dėl to, kad tarnautojai suprato, koks yra šių šalių visuomenių viešasis interesas ir jį gynė ne tik nuo verslo, kitų specialiųjų interesų, bet ir nuo žiniasklaidos ir net politikų. Būtent tarnautojai turi žinoti, kad viešojo valdymo efektyvumas yra ne šiaip sau, o dėl demokratijos ir turi jausti, kad jei gins šią poziciją, jų asmeninei gerovei tai neatsilieps.
Lojali valstybei ir žinanti, koks yra viešasis interesas, valstybės tarnyba yra geriausias vaistas nuo populizmo, išorės grėsmių. Deja, Lietuvoje to neturėjome 1940 m. ir panašu, kad 2017 m. to turime dar mažiau.
Atvirumas labai priklauso nuo to, ar atviros tarnybos nori politikai. Pastarųjų metų tyrimai rodo, kad atvirumo problema yra politinė, ne vadybinė. Metodai egzistuoja, juos galima išbandyti ir Lietuvos kontekste. Ir vėlgi tai nėra vien Lietuvos problema. Pvz., prezidentas B. Obama pirmuoju įsakymu 2009 m. pasirašė „Atvirosios valdžios aktą“, kuriuo išvardino „privalomas“ gaires, dėl atvirumo išdėstytas nuo paprastesnių (pvz., informacijos viešinimas) ir sudėtingesnių (pvz., analizės, konsultacijos su piliečiais ir pan.). Auditas 2016 m. parodė, kad tik apie pusę departamentų (paties Obamos tiesioginių pavaldinių) sugebėjo realizuoti pačias paprasčiausias priemones.
Gyventojų apklausa parodė, kad 71 proc. teigiamai vertina viešojo sektoriaus pertvarką. 19 proc. mano, kad petvarka nereikalinga ir 10 proc. šiuo klausimu nuomonės neturi.
